ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

№73-1,

Юридические науки

Развитие земельной реформы затронуло все земельные отношения, что повлекло за собой внесение существенных корректив в правовое регулирование как отношений в области владения, пользования и распоряжения земельными участками, так и соотношения в области управления земельными ресурсами. Значительные изменения перетерпели и землеустроительные отношения.

Похожие материалы

Если до начала земельной реформы 90-х годов 20 века землеустроительные мероприятия обеспечивали реализацию функции по управлению в сфере использования и охраны земли, находящейся в исключительной государственной собственности, то в настоящее время землеустройство осуществляется на основе положений, закрепленных Конституцией Российской Федерации, в том числе^ многообразия форм собственности на землю. Это, а также развитие рыночных отношений, включение земельных ресурсов в оборот установление новых принципов федерализма, осуществление муниципальной реформы и иные значимые общественные, преобразования заставили пересмотреть содержание землеустройства и его назначение.

Правовая природа землеустройства изучалась в России довольно подробно как в дореволюционный период, так и после, и рассматривалось с различных точек зрения. Можно выделить две основные точки зрения на землеустройство: первая — определяла землеустройство как действия по установлению границ земельных участков как объектов землеустройства; вторая — определяла землеустройство как совокупность мероприятий, носящих экономический характер, и обеспечивающих эффективное и рациональное управление земельными ресурсами, В обоих случаях землеустройство рассматривалось как технические действия, имеющие прикладное значение. В целом, существовавший подход к правовой природе землеустройства можно назвать технико-экономическим. Причину разнообразия взглядов на землеустройство как правовое явление можно обьясниіь различными задачами, стоявшими в сфере регулирования земельных отношений, в тот или иной период истории России. До 1937 года изучению землеустройства были посвящены работы таких авторов, как Б.С.Мартынов, О. Хауке, С Л.Кавелин6, которые рассматривали землеустройство с различных точек зрения. Следует особо отметить исследование правовой природы землеустройства в работе Б.С.Мартынова7 «Понятие землеустройства (опыт догматического исследования Положения 29 мая 1911г.)», В названной работе автор обобщил различные существовавшие в тот период взгляды па правовую природу землеустройства и обоснованно отметил, что отсутствие определенности понятия «землеустройства» связано с его близостью к другим областям знаний и отраслям законодательства. В частности, современники Б.СМартынова8, выделяли «поземельное устройство», под которым понимали установление внешних границ участка, и «землеустройство», под которым понимали — меры по улучшению крестьянского землепользования путем устранения различных неудобств, то есть земель сельскохозяйственного назначения в современной терминологии. Можно сделать вывод, что «поземельное устройство» определялось через совокупность технических действий по установлению границ, а «землеустройство» — через экономические меры, обеспечивающие рациональное крестьянское землевладение. Такой подход, к сожалению, сохраняется и в настоящее время.

Кроме того, к началу XX века под землеустройством понимали — отвод земель в административном порядке путем наделения (предоставления); устранение различных неудобств землевладения (таких как чересполосица, общность в землевладении, вклинивание и другие неудобства); продажу государственных земель крестьянам-О.Хауке, видел в землеустройстве деятельность государства по регулированию земельного строя в интересах общества, В таких определениях землеустройство также рассматривалось как технические действия, обеспечивающие реализацию государственной функции по управлению.

Следует согласиться с выделяемыми Б,С Мартыновым111 особенностями землеустройства. Во-первых, публичный характер землеустроительных действий, который проявлялся в том, что о проведении землеустроительных действий в письменном виде извещались все заинтересованные лица. Результаты проведения таких действий после их утверждения публиковались специально уполномоченным государством органом. Во-вторых, однократность их проведения. Однократность в первую очередь касалась проведения землеустроительных действий по межеванию земельных участков. Установив границы земельных участков» государство осуществляло только регулирование действий собственника по использованию участка в таких границах в рамках, установленных законом. Факт проведения землеустроительных действий по установлению границ и опубликования нх результатов специально уполномоченным органом подтверждает значимость таких землеустроительных действий, как для собственника, так и для государства. При проведении государственного межевания государство определяло границы своей собственности, а также признавало и предоставляло собственнику защиту от посягательств на границы его собственности.

Данные особенности (публичность и однократность проведения землеустроиіельньїх действий), по-нашему мнению, актуальны в современный период развития России. Существование в начале XX века государственного межевания, специального полюбовного межевания через посредников и судебно-межевого разбирательства11 позволяло правообладателям земельных участков самим выбирать способ установления границ своих участков в условиях правового регулирования процедур названных видов межевания, а также прав и обязанностей их участников. Признание со стороны государства факта завершенности землеустроительных действий через утверждение их результатов специально уполномоченным органом закрепляло значение государственного межевания.

После 1917 г, сохранялся технико-экономический подход к землеустройству как явлению правовой действительности. Землеустройство рассматривалось как инструмент регулирования земельных отношений, Н.И.Козлов в своей работе «Землеустройство (по Земельному кодексу Р.С.Ф.С.Р.)» понимал под землеустройством в широком смысле совокупность мероприятий, направленных на наиболее полное и хозяйственно-выгодное использование всех земель государственного фонда, а также выделение земель городам, поселениям, городского типа и госземимуществ12 (курсив наш Т,И,). Объектом землеустройства были только земли, находящиеся в едином государственном фонде, т.е. в государственной собственности, В первую очередь объектом землеустройства являлись земли сельскохозяйственного назначения. Земли городов и других поселений являлись объектами землеустройства только на стадии их выделения городам из состава сельскохозяйственных земель. В этот период уделялось внимание землемерно-техническим действиям, проводимым при землеусгройстве с целью рационального использования земель.

Перечень объектов землеустройства в Федеральном законе РФ «О землеустройстве» не совпадает с перечнем объектов земельных ошошепий, определенных в статье 6 Земельного кодекса РФ, Дефинитивная норма в сгагье 1 ФЗ «О землеустройстве» содержит только перечисление объектов землеустройства, не раскрывая их содержание, В других статьях ФЗ «О землеустройстве» (например, статья 13) в числе объектов землеустройства называются земли различных категорий и группы земельных участков, которые не перечислены в дефинитивной норме в статье 1 закона, В таком случае, дефинитивная норма названного закона не содержит исчерпывающего перечня объектов землеустройства. Кроме земель различных категорий, территориальных зон, земельных участков, частей земельных участков к объектам землеустройства в соответствии с ФЗ «О землеустройстве» относятся; 1) группы земельных участков; 2) земельные участки для осуществления сельскохозяйственного производства; 3) территории субъектов РФ, муниципальных образований, других административно-территориальных образований; 4) территории, используемые общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока; 5) территории, используемые лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Понятия некоторых объектов землеустройства, например, «группы земельных участков» и «территории, используемые лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока» отсутствуют в самом законе, и выделение их в качестве объектов землеустройства представляется спорным.

Группы земельных участков могут быть объединены в территориальные зоны, которые названы самостоятельным объектом землеустройства.

Территории, используемые общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока относятся к землям особо охраняемых природных территорий как вид земель в составе категории земель, — особо охраняемые территории. Понятие и особенности правового режима таких земель определены в специальном законе от 07 мая 2001 года № 49-ФЗ59 «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока». В названном специальном законе предусмотрено образование част и терри і ории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, При этом, в состав части территории может входить поселение. В таком случае это земли поселений как категории земель. В случае, если поселение имеет временный характер и непостоянный состав населения, — это земли особо охраняемой территории как категория земель. Целью использования таких земель является — обеспечение условий для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов.

В таком случае объектом землеустройства будут:

  1. либо границы муниципального образования или иной территориальной единицы РФ, поселения, на территории которых проживают и осуществляют традиционные виды природопользования и хозяйствования;
  2. либо земельный участок, который используется гражданами, относящимися к коренным малочисленным народам.

На территории, используемой лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока могут быть выделены земельные участки, которые также являются самостоятельным объектом землеустройства. В данном случае законодатель не придерживается единой терминологии, использует понятия, которые могут толковаться по-разному, что создает трудности при применении норм закона о землеустройстве.

Вряд ли можно признать обоснованным включение законодателем в перечень объектов землеустройства «территории», которые не являются объектами земельных отношений. При этом, понятие «территория» используется как для определения административно-территориальных единиц Российской Федерации, так и для определения одного из видов особо охраняемых территорий — территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока или лицами, относящимися к таким коренным малочисленным народам. Понятие «территории» используется в таких отраслях публичного права как конституционное , государственное, муниципальное . Объектом земельных отношений являются не территория, а земли, для коюрых установлен определенный правовой режим (земли различных категорий, перечислены в статье 7 Земельного кодекса РФ), В состав территории субъекта РФ, муниципального образования, иной административно-территориальной единицы могу г входить земли различных категорий.

Государственный кадастровый учет является юридически значимым действием, завершающим землеустроительные действия. Землеустроительные правоотношения предшествуют земельно-кадастровым отношениям и реализуются в процессуальной форме. Землеустроительные правоотношения по межеванию земельных участков и земельно-кадастровые правоотношения обеспечивают правовые основания для возникновения правоотношений по государственной регистрации права на земельные участки. Документы, составляемые при межевании земельных участков, утверждаются при проведении государственного кадастрового учета и являются одним из основных условий для возникновения правоотношений по государственной регистрации права на земельные участки.

Список литературы

  1. Боголюбов С.А. Земельное право. Учебник. М.: Высшее образование, 2006.
  2. Жариков Ю.Г. Земельное право России. Учебник. М.: КНОРУС, 2006.
  3. История земельных отношений и землеустройства / Под ред. А.А.Варламова. М.: Колос. 2000.
  4. Крассов О.И. Земельное право. Учебник. М.: Юристъ. 2000. М.Крассов О.И. Земельное право: Учебник,- 2-е изд., перераб.и доп. М:Юристь. 2004.
  5. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. Учебник. Спб.: Издательство «Юридический центр Пресс». 2004. С 175-186
  6. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Теория и тенденции развития. М. 1999.
  7. Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М.: Изд-во НОРМА. 2003.
  8. Малько A.B., Субочев В.В. Законные интересы как правовая категория. СПб., Издательство Р.Асланова Юридический центр Пресс». 2004. С.25-38.