Обзор зарубежной практики антикризисного управления территорией в условиях чрезвычайных ситуаций

№115-1,

социологические науки

В статье проработана и обоснована практика применения антикризисного управления в условиях чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера. Автором предложена сравнительная характеристика зарубежных стран для повышения качества принятия управленческих решений в области безопасности.

Похожие материалы

Для эффективного предупреждения и ликвидации ЧС необходимо руководствоваться не только практическим опытом, полученным отечественными специалистами, но и использовать передовой опыт зарубежных стран.

В зависимости от масштаба происшествия, задействуются одна или несколько служб, на которые могут возлагаться дополнительные функции и которые могут получать помощь и поддержку федеральных сил. Ключевое место в системе реагирования на ЧС принадлежит противопожарным службам, включающим в себя отдельные функции спасательных бригад. Только небольшая часть пожарных в стране являются профессионалами, для остальных это — общественная деятельность, осуществляемая без отрыва от основного места работы. Все без исключения сотрудники пожарной охраны имеют необходимую квалификацию, регулярно участвуют в учениях и тренировках, проходят переподготовку. На особо опасных объектах имеются специализированные хорошо оснащенные пожарные и аварийные бригады, содержащиеся на средства соответствующих предприятий. В самых сложных случаях к гражданским специалистам могут подключиться военные из инженерно-спасательного центра Минобороны.

Система гражданской обороны Швейцарской Конфедерации призвана реагировать на угрозы, связанные с вооруженными конфликтами и масштабными ЧС. Системы оповещения и объекты ГО, находящиеся в ведении общин-муниципалитетов, региональных или кантональных властей, после преодоления конфронтации эпохи «холодной войны» перепрофилированы на реагирование в ЧС и временное размещение лиц, оставшихся без крова: вместе крупные специальные укрытия и небольшие бомбоубежища призваны обеспечить возможность для единовременного размещения всех граждан страны. Наряду с разветвленной инфраструктурой и существенными материальными средствами швейцарская система ГО обладает и внушительными людскими ресурсами, в основном в форме резервистов-специалистов по ГО. Служба в подразделениях ГО является одним из вариантов прохождения обязательной для всех мужчин службы по призыву.

Система реагирования на ЧС постоянно развивается — улучшается координация функционирования отдельных ее элементов, совершенствуются юридические и организационные механизмы взаимодействия участвующих органов и организаций, прорабатывается возможность оптимизации ресурсов системы ГО. На основе комплексного подхода разработана Стратегия развития системы защиты населения Швейцарии на период после 2020 года.

Некоторые особенности японского опыта в области подготовки к стихийным бедствиям, реагирования на них и ликвидации их последствий.

На базе «Центра стихийных бедствий префектуры Хего» (Япония) была проведена презентация возможностей взаимодействия профильных служб и местных властей в условиях ЧС, а также различных форм их работы с населением. Ознакомление с опытом префектуральных структур позволило сделать вывод о том, что японская сторона основное внимание уделяет следующим направлениям:

  • комплексная подготовка населения к стихийным бедствиям и действиям после их возникновения. Основной упор при этом делается на разработку и пропаганду заблаговременных шагов на случай природных бедствий, а также правил поведения в условиях бедствий. Эффективно действует система регулярно проводимых учений, которые охватывают практически все слои и группы населения — от дошкольных учреждений до домов престарелых;
  • разработка и применение новых строительных и иных норм, нацеленных на повышение сейсмостойкости зданий и сооружений, что позволяет уменьшить разрушения и ущерб от стихийных бедствий; совершенствование системы координации деятельности различных государственных и местных органов и служб. Это направление имеет особое значение, поскольку в Японии отсутствует единая общенациональная структура, в компетенцию которой входит реагирование на ЧС и преодоление их последствий.

По мнению российских специалистов, созданная в префектуре Хего на основе опыта действий, связанных с разнообразными ЧС (в частности, с землетрясением 1995 года и с природно-техногенной катастрофой 2011 года, когда вслед за сильнейшим землетрясением и последовавшим за ним цунами на АЭС Фукусима-1 произошла крупная радиационная авария), система подготовки к стихийным бедствиям и преодолению их последствий заслуживает внимательного изучения. В частности, это:

  • опыт подготовки руководящих кадров профильных ведомств, а также механизмы координации деятельности различных служб и организаций;
  • созданная система постоянного обновления и совершенствования стандартов строительства, а также требований, предъявляемых к строительным материалам;
  • в области организации восстановительных работ — меры по предоставлению различных преференций (снижение налоговой нагрузки, упрощение процедуры финансирования и т.п.) для деловых кругов, занятых в восстановительных работах;
  • меры по предоставлению дополнительных полномочий региональным властям в плане разработки законодательных актов, облегчающих строительные и восстановительные работы;
  • формирование региональных центров контроля и координации строительно-восстановительных работ.

Значительные усилия, прилагаемые японскими специалистами в целях укрепления взаимодействия с профильными ведомствами соседних стран Северо-Восточной Азии, позволяют не только заблаговременно отрабатывать возможные каналы сотрудничества, но и активно продвигать собственные наработки, технологии и оборудование, используемые при подготовке к ЧС и ликвидации их последствий.

Рассматривая зарубежный опыт антикризисного управления необходимо уделить внимание опыту США. Россия и США имеют достаточно большую территорию с неравномерной плотностью населения, что позволяет перенять американский опыт организации управления при предупреждении и ликвидации ЧС. Аналогичной структуре МЧС Росси в США является Федеральное агентство по управлению в ЧС (FEMA). Это агентство борется со стихийными бедствиями, принимает участие в устранении последствий ЧС и оказывает помощь пострадавшим, страхованию и возмещению ущерба пострадавшим и ряду других вопросов жизнеобеспечения.

В таблицах 1-7 представлена сравнительная характеристика структур США, Великобритании, Германии, Канады, Франции, Австрии и Швейцарии.

Таблица 1. Описание аналогов структур МЧС в США

Силы гражданской обороны

Государственные службы реагирования

Добровольные формирования

США

Не существует. Для этих целей могут привлекаться силы Национальной гвардии и МО

ФЕМА

Пожарные

службы

Полиция

Скорая медицинская помощь

Законодательная база

10 федеральных законов, регулирующих порядок реагирования на ЧС и оказания помощи на тапе восстановления, включая социальные выплаты

Состав сил

Согласно Федеральному плану чрезвычайного реагирования функции распределены между различными федеральными структурами по 12 основным направлениям обеспечения: транспортному, связи, общественным и инженерным работам, пожаротушению, поисково-спасательным работам в городах.

2100 чел. Постоянного состава, 4000 чел. резерва в постоянной готовности

Регулируется законодательствами штатов

Регулируется законодательствами штатов

Согласно законодательству штатов

Данные за страну отсутствуют, т.к. в разных штатах существуют свои организации и подходы к формированию команд добровольцев

Оснащенность

Своего оснащения не имеется, т.к. структура в основном выполняет координирующие функции

Согласно нуждам в штатах

В соответствии с потребностями в штатах

В соответствии с потребностями в штатах

Обобщенных данных нет

Финансирование

839 млн. долларов США, из них 419 непосредственно на реагирование, 308 млн. на восстановление, 100 млн. на внутреннюю гуманитарную деятельность. Средства на международную гуманитарную деятельность выделяются дополнительно по решению Госсовета США.

Таблица 2. Описание аналогов структур МЧС в Великобритании

Силы гражданской обороны

Государственные службы реагирования

Добровольные формирования

Великобритания

Нет

Пожарная служба

Полиция

Скорая помощь

Законодательная база использования

Вся деятельность регулируется главным образом тремя основными государственными законами и местными планами чрезвычайного реагирования. Законы строятся по принципу того, что основная тяжесть реагирования ложится на местные органы, возможностей которых может быть недостаточно для борьбы с ЧС или ликвидации их последствий.

Привлекаются по мере надобности

Состав сил

Функции ГО могут выполнять местные силы самообороны в случае войны.

Наемные сотрудники и работники.

Оснащенность

Исходя из нужд на местах

Финансирование

Центральное финансирование не предполагается, т.к. действует принцип «опора на собственные силы». Бюджетные средства поступают в местные органы постфактум, по завершении операции реагирования

Таблица 3. Описание аналогов структур МЧС в Германии

Силы гражданской обороны

Государственные службы реагирования

Добровольные формирования

Германия

Входят в состав МВД

Как правило, на местах создается специальное подразделение, в состав которого входят представители полиции, пожарной службы и неправительственных организаций. Координацию действий осуществляют руководители местных органов власти.

Являются частью общих сил чрезвычайного реагирования, но своего чрезвычайного планирования не осуществляют

Законодательная база использования

Двухуровневая. Центральное правительство реагирует только в случае общей национальной угрозы и регулирует свои действия в соответствии с Генеральным планом общей защиты 1989. Ответственность за чрезвычайное планирование лежит на органах местной власти. В настоящее время имеются тенденции интегрирования федерального и местного законодательства

Состав сил

Основу на местах составляют пожарные силы как профессиональные (28,3 тыс. чел.), так и добровольные (1,4 млн. чел.). К этому добавляются и промышленные пожарные (42,4 тыс. чел.). Федеральная служба технического содействия осуществляет поисково-спасательные операции по заявкам местных властей и насчитывает 61,5 тыс. чел. В ближайшем будущем эта структура будет иметь 810 спасательных команд. Наращивается деятельность за рубежом в таких странах, как Судан, Тунис, Руанда, Армения и др.

5 частных крупных структур, куда входит и Красный Крест. В основном оказывают медицинскую и социальную помощь.

Оснащенность

Федеральными органами выделено для использования на местах 9460 различных автомобилей. Служба технического содействия имеет около 6 тыс. спасательных и вспомогательных автомобилей. Для поисково-спасательных работ используются вертолеты Федеральной пограничной полиции.

Финансирование

Данные отсутствуют

Таблица 4. Описание аналогов структур МЧС в Канаде

Силы гражданской обороны

Государственные службы реагирования

Добровольные формирования

Канада

Нет

Служба чрезвычайной готовности Канады — малочисленный орган (80 чел.), который координирует все государственные мероприятия по предупреждению и ликвидации ЧС. Эта служба также контролирует деятельность чрезвычайных служб министерств, контролирует деятельность служб реагирования на местах

Законодательная база использования

Всю деятельность регламентируют 4 основных закона. Существует также законодательная база на местах

Состав сил

Упор делается на принцип самодостаточности местных сил, в которые входят все службы чрезвычайного реагирования.

Разветвленная сеть различных организаций

Финансирование

Согласно местным потребностям 14 млн. канадских долларов

Таблица 5. Описание аналогов структур МЧС во Франции

Силы гражданской обороны

Государственные службы реагирования

Добровольные формирования

Франция

Структурное подразделение МВД

МВД осуществляет взаимодействие с разными министерствами в зависимости от характера ЧС (защиты окружающей среды, промышленности, здравоохранения, транспорта, финансов, труда и занятости и др.)

Законодательная база использования

6 основных законов

Закон о добровольном формировании

Состав сил

Гражданский персонал — 950 чел.

Военных — 1900 чел., из которых 1364 — призывники (все на довольствии ГО), военных спасателей — 8400 (Париж, Марсель), профессиональных — 23 тыс.

200 тыс. гражданских добровольцев

Оснащенность

Воздушный флот — 25 самолетов, 33 вертолета, наземная техника — 975 ед.

Финансирование

Бюджет 1998 — 1,1 млрд. франц. франков

Таблица 6. Описание аналогов структур МЧС в Австрии

Силы гражданской обороны

Государственные службы реагирования

Добровольные формирования

Австрия

Составная часть МО. Координатором действий ГО выступает МВД

Пожарная служба

Служба спасения в горах

Различные, в основном гуманитарные и медицинские структуры

Законодательная база использования

Различные законы и акты на федеральном и местном уровне.

Состав сил

Своих сил нет. Комплектуются из государственных и добровольческих структур чрезвычайного реагирования (300 тыс.)

Оснащенность

Согласно местным потребностям

Таблица 7. Описание аналогов структур МЧС в Швейцарии

Силы гражданской обороны

Государственные службы реагирования

Добровольные формирования

Швейцария

Функции ГО в военное время выполняет МО и многочисленные силы резерва

Корпус помощи при катастрофах

Сейсмологическая служба

Авиационно-спасательная служба

Спасательная служба МО

Разветвленная сеть, включая Красный Крест и др.

Различные законы и акты на федеральном и местном уровнях.

Законодательная база использования

Все силы входят в состав швейцарской спасательной цепи. В случае необходимости оказания международной помощи в дежурном режиме могут находиться до 100 человек, а также 18 собак, 16 тонн различных материалов

Состав сил

Передовые технологии

Передовые технологии

Передовые технологии

штатная

Оснащенность

Финансирование

230 млн. швейцарских франков в год и 15- = млн. — в качестве резерва на 4года для нужд гуманитарного реагирования

Итак, развитые зарубежные страны имеют довольно совершенные службы спасения. Опыт организации их деятельности может быть использован при создании новой или усовершенствовании старой Государственной спасательной службы России, разумеется, с учетом специфики нашей страны.

Безусловно, за время своего существования Спасательная служба России накопила богатый опыт деятельности по предупреждению и ликвидации ЧС различного характера, опыт организации, подготовки и функционированию ее сил. Так, например, за последний год:

  • на основе мониторинга и комплексной оценки обстановки на территории страны по возможным угрозам был разработан и осуществлен комплекс мероприятий по дальнейшему совершенствованию РСЧС, повышению ее готовности к действиям в условиях кризисных ситуаций, организации взаимодействия между подсистемами РСЧС, федеральными и территориальными органами исполнительной власти.
  • продолжалось развитие сил и средств РСЧС, направленное на их оптимизацию, создание высокоэффективной и функционально единой группировки сил, способной успешно решать комплекс задач по предупреждению и ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, террористической деятельности, а также обеспечивающей оперативный, без снижения возможностей по выполнению задач, переход к действиям в условиях военного времени. Начата работа по адаптации Государственной инспекции по маломерным судам Российской Федерации в систему МЧС России.

В целом анализ организационно-правовых основ государственного управления защитой в чрезвычайных ситуациях в странах Западной Европы и США позволил выделить основные черты этой деятельности:

  1. Системы управления действиями в чрезвычайных ситуациях имеют государственный статус. Как правило, общее руководство этими системами осуществляют высшие должностные лица государства, а непосредственное — специально уполномоченные органы государственного управления, имеющие статус самостоятельного ведомства или структурного подразделения в составе ведущего министерства страны;
  2. Деятельность по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций является важной социальной функцией каждого государства и реализуется большинством государственных структур;
  3. Финансирование деятельности по защите от чрезвычайных ситуаций осуществляется преимущественно по линии реализации государственных программ;
  4. Акценты в правовом регулировании риска все более смещаются в сторону превентивных мероприятий.

Важным направлением развития международного сотрудничества МЧС России является обмен информацией о прогнозе различных природных катаклизмах, опасностей и угроз. В частности, МЧС России готово передавать финским коллегам информацию Центра приема космической информации о прогнозах чрезвычайных ситуаций, а также развития приграничного сотрудничества.

Обмен информацией о прогнозе различных природных катаклизмов, опасностей и угроз. МЧС России готово передавать финским коллегам информацию Центра приема космической информации о прогнозах чрезвычайных ситуаций

Таким образом, в главе рассмотрен передовой зарубежный опыт АУ при ЧС и выделены положительные аспекты, которые могут быть применены в российской практике предотвращения и ликвидации ЧС.