Государственно-частное партнерство как объект публичной политики

№59-1,

Политология

В статье раскрывается государственно-частное партнерство (ГЧП) с точки зрения публичной политики, в которой освещаются его признаки и механизм на примере образования. Основное внимание уделяется моделям формирования и развития ГЧП.

Похожие материалы

Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако если ранее такое взаимодействие проявлялось через организацию отдельных мероприятий и закупок, то в последние десятилетия оно приняло юридически закрепленную форму сотрудничества на основе использования механизмов государственно-частного партнерства. Необходимость государственно-частного партнерства возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность - объекты публичного назначения и общего пользования (образование, здравоохранение и т.п.). Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в той или иной сфере, и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (оставаться собственником), либо над определенным видом деятельности. В любом случае это означает финансирование за счет средств соответствующих бюджетов, размеры которых практически очень скудны [1].

Как известно, на сегодняшний день существует 3 модели решения проблем недостаточного финансирования:

  1. Либеральная, когда государство полностью отдает подведомственные объекты бизнесу на условиях приватизации или аренды (например, приватизация помещений образовательных учреждений с последующим открытие в них частных, платных школ).
  2. Традиционная, когда государство обеспечивает финансирование объектов за счет средств бюджетов, увеличивая их размер с помощью увеличения налогов или урезании финансирования других областей (например, предоставление все доступного бесплатного образования).
  3. Смешанная, когда финансирование объектов осуществляется на принципах субсидиарности государственных и частных финансовых средств (финансирование грантов на обучение).

Государственно-частное партнерство по своей экономической природе обеспечивает практическую реализацию третьей смешанной модели и обеспечивает развитие традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Поэтому партнерство государства и частного сектора следует характеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования. Основной целью государственно-частного партнерства является развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг [9].

Базовые признаки ГЧП состоят в следующем:

  • сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
  • взаимодействие сторон в ГЧП закрепляется на официальной, юридической основе (соглашения, договоры, контракты и т.п.);
  • взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т.е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов);
  • ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение публичного интереса);
  • в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон;
  • финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах и т.п.

Государственно-частное партнерство – это направленное на достижение общественно значимой цели, устойчивое и институционально оформленное сотрудничество между субъектами хозяйствования и государством на основе разделения долей ответственности и рисков, гармоничного сочетания частных и общественных интересов. Данному понятию ЧГП в наибольшей степени соответствуют такие хозяйственные формы, как поставки продукции для государственных нужд (контрактная система), концессия (в том случае, если в роли концедента выступает государство в лице уполномоченного им органа или организации), а также создание совместных частно-государственных предприятий, объединений или проектов. Важно отметить, что помимо двух участников государственно-частного взаимодействия, зачастую важным партнером выступает некоммерческий сектор, представленный некоммерческими организациями и учреждениями. Это и образовательные учреждения, заинтересованные стать площадками для ГЧП, и различные фонды, общественные движения и объединения, преследующие цели развития сферы образования и обеспечение своего собственного развития [2].

В современном мире одним из лидеров в использовании механизма ГЧП является Великобритания, где в конце 90-х годов прошлого века оформилась так называемая Private Financing Initiative («частная финансовая инициатива»). Суть данного механизма заключается в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов. Компенсация расходов частного партнера осуществляется впоследствии или за счет доходов от эксплуатации, или за счет платежей из бюджета. Очень часто инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности. Объектами данного механизма ГЧП могут выступать и образовательные учреждения. По данным ОЭСР, партнерство с бизнесом в сфере управления госсобственностью позволяет Великобритании сокращать 15–20 % государственных расходов [10].

В плане использования механизмов ГЧП, например, сфера образования, с одной стороны, по сравнению с коммунальной сферой характеризуется большим количеством сделок, но с другой - на сравнительно небольшие суммы. Причина заключается в том, что в образовательной сфере существует необходимость строительства или реконструкции значительного количества отдельных объектов (школ, других образовательных учреждений), в то время как в области транспортной инфраструктуры речь идет о капиталоемких проектах, таких как, например, тоннель под Ла-Маншем или Лондонское метро. В зарубежной практике ГЧП зачастую облегчает выход на мировые рынки капиталов, активизирует привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. ГЧП также влияет на развитие экономики регионов, где оно способствует развитию местных рынков капитала, товаров, услуг [3].

Анализ зарубежного опыта применения ГЧП показал, что в странах "Большой семерки" на 1-месте по реализуемости стоят проекты ГЧП в здравоохранении (184), а на 2-м месте – в образовании (138), на 3-м - автодороги (92 из 615 проектов). Так, в Великобритании – в сфере здравоохранения реализуется 123 проекта из 352 проектов ГЧП по стране, а проектов в сфере образования 113 из 352 проектов; в Германии – проекты в образовании составляют 24 из 56 проектов. В России согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р) взаимодействие государства, частного бизнеса и общества определяется как необходимая составляющая инновационного развития РФ [11].

В качестве приоритетных областей для ГЧП рассматривается:

  • здравоохранение и социальные услуги;
  • финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации;
  • развитие инновационной инфраструктуры;
  • развитие производственной и транспортной инфраструктуры;
  • жилищно-коммунальное хозяйство.

В настоящее время, например, в российской сфере образования возможности ГЧП используются недостаточно полно, практика применения ГЧП распространена крайне узко. Анализ и оценка имеющейся практики осложняются низким уровнем раскрытия информации о механизмах и условиях партнерства, результатах его реализации. В России ГЧП может быть реализовано в контрактной форме, не связанной с образованием юридического лица, в институциональной форме, связанной с созданием нового юридического или новой институциональной конструкции, в форме общественного взаимодействия, а также в форме соглашения без наступления гражданско-правовых обязательств [4].

Среди механизмов контрактной формы существует практика взаимодействия государственных и муниципальных ОУ и субъектов частного сектора по следующим направлениям:

  • совместные проекты с университетами по проведению исследований и опытных разработок, создание исследовательского центра;
  • поддержка и модернизация университетской инфраструктуры в рамках проектов - поддержка материально-технической базы университетов, проведение реставрационных и ремонтно-восстановительных работ;
  • строительство новых объектов имущества для ОУ путем заключения инвестиционных контрактов с органами государственной власти;
  • совместное финансирование ОУ государством и субъектами частного сектора;
  • грантовая и стипендиальная поддержка студентов и преподавателей государственных ОУ со стороны бизнеса;
  • льготное кредитование и образовательные кредиты;
  • участие представителей субъектов частного сектора в разработке учебно- методического обеспечения, в образовательном процессе, руководстве кафедрами;
  • проведение конференций и семинаров;
  • организация практики для студентов ОУ на производстве компании-партнера.

Механизмы ГЧП контрактной формы в сфере образования оформляются, как правило, соответствующими гражданско-правовыми договорами - подряда, дарения, безвозмездного пользования имуществом, выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ или заключением соглашения или протокола о намерениях. Практика реализации механизмов институциональной формы ограничивается единичными примерами по следующим направлениям:

  • учреждение субъектами частного сектора благотворительных фондов (в форме некоммерческих организаций);
  • создание исследовательских центров в форме юридических лиц, в которых участвуют государственные университеты и субъекты частного сектора;
  • открытие бизнес-школ, учредителями которых являются субъекты частного сектора - физические и юридические лица;
  • учреждение корпоративных университетов в форме некоммерческих партнерств с участием государственного университета и субъектов частного сектора [12].

Среди механизмов ГЧП в форме общественного взаимодействия можно выделить несколько примеров формирования попечительских советов для ОУ, в которых участвуют представители субъектов частного сектора (при этом данные советы могут иметь значительные полномочия только в негосударственных ОУ). На основе проведенного анализа ГЧП ниже разработаем возможную системную классификацию механизмов создания и функционирования ГЧП по различным признакам:

  • по направлению партнерской деятельности;
  • по инструментам финансирования и иного стимулирования, которые могут использоваться государством в ГЧП;
  • по инструментам финансирования, используемым бизнесом;
  • по механизмам распределения расходов и рисков в рамках ГЧП;
  • по выгодам, получаемым участниками.

Направления партнерской деятельности:

1. управление имуществом государственных ОУ:

  • управление и распоряжение имуществом ОУ в пределах прав и с учетом ограничений, закрепленных российским законодательством, в том числе:
  • осуществление фактических и юридических действий с имуществом, закрепленным за ОУ, в интересах ОУ и на основе гражданско-правовых отношений между ним и лицом, осуществляющим управление;
  • эксплуатация и модернизация существующих объектов имущества;
  • сдача объектов имущества в аренду;
  • вклад имущества для осуществления партнерских проектов;

2. осуществление партнерских инвестиционных проектов, преследующих коммерческие цели и направленных на расширение внебюджетных источников финансирования образовательной деятельности:

  • строительство зданий и сооружений, приобретение, установка и запуск оборудования и технологических комплексов, девелоперское освоение земельных участков, ведение хозяйственной деятельности (производство товаров, выполнение работ, предоставление услуг и др.) на контрактной основе;
  • учредительская деятельность в этой области;

На настоящий момент условно можно выделить две модели ГЧП в рассматриваемой сфере:

  • традиционную модель инвестиционного договора;
  • потенциально перспективную концессионную модель.

Традиционная модель. Традиционная модель предполагает заключение между публичной властью (региональной или муниципальной) и девелопером-застройщиком инвестиционного договора. В соответствии с договором девелопер в качестве «нагрузки» от бюджета за предоставленную возможность строить жилую и/или коммерческую недвижимость, которая будет находится в его собственности, обязуется построить и/или реконструировать определенные объекты здравоохранения и/или образования (больницы, поликлиники, школы, центры детского творчества и т.п.), а затем передать их в собственность субъекта РФ или муниципалитета. Такая модель, хорошо зарекомендовавшая себя в период стабильного роста строительной отрасли, апробирована и активно применялась в Москве и других крупных городах [5].

Положительной стороной для частного инвестора-застройщика в этой модели являлась поддержка со стороны муниципалитета и возможность вернуть свои затраты за счет эксплуатации коммерческой недвижимости и/или продажи квартир. Город же получал в свою собственность необходимые объекты социальной инфраструктуры. Помимо прочего, частный инвестор не нес никаких эксплуатационных затрат на содержание таких объектов. Экономические изменения в стране и в мире, стагнация строительного комплекса могут весьма негативно сказаться на применимости данной модели. Ранее заключенные инвестиционные договоры будут в конечном итоге завершены (с просрочками исполнения и судебными спорами или без таковых), но перспективы заключения новых подобных соглашений вызывают обоснованные сомнения [13].

Модель концессионного соглашения. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Концессионный закон) предусматривает, что объектами такого соглашения могут быть «объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения; объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения». Типовые концессионные соглашения были утверждены: для объектов образования – Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 года № 671, а для объектов здравоохранения Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 № 138. Несмотря на то, что первое Постановление было принято достаточно давно, достаточной правоприменительной практики по нему, так же как и по второму из названных постановлений, принятому совсем недавно, не имеется. Это может быть связано как с объективными, так и с субъективными причинами: отсутствием потребности в концессиях в области социальной инфраструктуры при работавшей традиционной модели ГЧП, основанной на принципах инвестиционного договора, и нежеланием власти «отдавать» социальную сферу на откуп частному бизнесу [6].

Изменение социально-экономической ситуации должно пробудить интерес региональных и муниципальных властей к концессионному механизму финансирования развития социальной инфраструктуры. Спецификой концессионной модели в сфере образования, по нашему мнению, является необходимость осуществления одним концессионером двух видов деятельности:

  • деятельности по строительству/реконструкции объекта образования;
  • деятельности по оказанию образовательных услуг.

Помимо экономических трудностей совмещения, появляются юридические проблемы, связанные, в частности, с получением отличающихся друг от друга лицензий и разрешений. Способом разрешения подобных проблем может стать использование концессионером договора о совместной деятельности (простого товарищества), что допускается Концессионным законом (пункт 2 части 1 статьи 5). Еще одной особенностью концессионных соглашений в социальной сфере является то, что в ходе их реализации должен быть предоставлен законодательно гарантированный минимум социальных услуг населению: обязательное медицинское страхование в здравоохранении и обеспечение доступности бесплатного общего среднего образования. Решением этой задачи может стать как предусмотренная Концессионным законом возможность принятия на себя концедентом «части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения» (часть 13 статьи 3), так и получение концессионером в той или иной форме субсидий от соответствующего уровня главного распорядителя бюджетных средств на обеспечение оказания социальных услуг и/или на реконструкцию /строительство соответствующего объекта. Выбор той или иной формы или их совмещение зависят от условий каждого конкретного проекта [7].

Следует сказать и о концессионной плате, вернее – об использовании предоставленной законом возможности не предусматривать ее в концессионном соглашении. Часть 1.1 статьи 7 Концессионного закона предусматривает, что «в случае реализации концессионером производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам), а также в случаях, если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения, концессионная плата концессионным соглашением может не предусматриваться». Учитывая экономические особенности деятельности образовательных и медицинских учреждений, в частности отсутствие у них «сверхдоходов» и «природной ренты», концессионные соглашения в отраслях социальной инфраструктуры не должны предусматривать выплату концессионного вознаграждения. В противном случае вероятность привлечения частных инвесторов в эту сферу будет стремиться к нулю.

Финансирование концедентом части затрат концессионера на эксплуатацию объекта социальной инфраструктуры значительно приближает российскую модель концессионного соглашения к хорошо зарекомендовавшей себя в зарубежной практике модели контрактов жизненного цикла (life cycle contracts), достаточно подробно описанной в статье М. Черниговского.

Большую роль призваны играть сегодня проекты ГЧП при создании и развитии университетских комплексов, объединяющих образовательные, исследовательские учреждения и иные учреждения и организации. Такая инновационная структура вуза позволяет повысить эффективность и качество образовательного процесса, развить его прикладную направленность, максимально использовать интеллектуальные, материальные, информационные и человеческие ресурсы для подготовки специалистов, проведения исследований, разработки инновационных проектов. Также это направление включает следующие аспекты:

  • реализация совместных образовательных программ силами сотрудников государственных, муниципальных и негосударственных ОУ, специалистов компаний, разработка учебно-методического обеспечения;
  • проведение партнерских конференций, круглых столов, семинаров, презентаций, стажировок для повышения квалификации преподавательского состава, а также для более тесного сотрудничества между представителями практической деятельности и получателей образовательных программ;
  • издательская деятельность, нацеленная на популяризацию идей и практических решений, на основе которых осуществляется реализация различных образовательных программ;
  • создание образовательных центров или иных корпоративных институтов, направленных на осуществление программ в области подготовки или переподготовки собственных, а также сторонних кадров [8];

Экономическая поддержка образования:

  • финансирование капитальных и текущих затрат ОУ;
  • организация и финансирование стипендиальных программ для студентов;
  • организация и финансирование грантовых программ, как для преподавателей, так и для студентов;
  • внедрение образовательных кредитов и различных видов льготного кредитования для людей, занятых в сфере образования;
  • организация негосударственного пенсионного обеспечения сотрудников ОУ;

Научно-исследовательская и научно-практическая деятельность:

  • организация, финансирование и проведение на партнерской основе научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ;
  • создание технополисов и технопарков (организационная деятельность, финансирование, учредительская деятельность);
  • формирование предприятий инновационного типа, венчурных фондов, бизнес-инкубаторов, центров трансфера технологий (организационная деятельность, финансирование, учредительская деятельность);
  • учреждение технико-внедренческих и инновационно-технологических зон (организационная деятельность, финансирование, учредительская деятельность).
  • совместная разработка и продвижение новых товаров и услуг.

На основе проведенного исследования механизмов государственно-частного партнерства можно сделать вывод, что на сегодняшний день существует достаточно много разработанных форм и методов организации такого сотрудничества. Успешный зарубежный опыт применения проектов ГЧП, а также заинтересованность возможных участников партнерства позволяют надеяться на увеличение распространенности применения таких проектов и на территории нашей страны.

Список литературы

  1. Государственно-частное партнерство в инновационных системах. /Под ред. С. Н. Сильвестрова. М.: URSS, 2010.
  2. Ларин С. Н. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и российские реалии //Государственно-частное партнерство в инновационных системах /Под ред. С. Н. Сильвестрова. М.: URSS, 2009.
  3. Бородачев И.М. Частно-государственное партнерство и его роль в развитии социальной инфраструктуры, Автореф. дис. на соиск. уч. ст. к. э. н. М., 2007.
  4. Еремин В.Л., «Государственно - частное партнерство в образовании», журнал "Актуальные проблемы социально-экономического развития России"// http://www.anspa.ru/ncd-1-9-535/news_publications.html.
  5. Волох В.А., Суворова В.А. Теоретические основы изучения проблем адаптации и интеграции мигрантов в российский социум. //Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2013. - № 20. - С. 202-208.
  6. Филимонов Д.А. Направления реформирования ключевых институтов субъектов малого предпринимательства. //Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2015. - № 6. - С. 084-087.
  7. Блинова Н.В. Муниципальное образование в политическом пространстве России. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук /Государственный университет управления. Москва, 2007
  8. Гимазова Ю.В., Омельченко Н.А. Российский опыт взаимодействия органов государственной власти с негосударственными некоммерческими организациями. //Вестник Университета (Государственный университет управления). 2011.- № 11. - С. 22-36.
  9. Иванов В.К. Место газет в системе современных СМИ // Актуальные проблемы современной науки. 2012. № 3. С. 124-125.
  10. Иванов В.К. Социально-политическая трансформация газетной прессы России // Вестник Московского государственного областного университета. 2012. № 3. С. 52-63.
  11. Иванов В.К. Особенности политической консьюмеризации // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. 2012. № 8 (74). С. 17-18.
  12. Иванов В.К. К вопросу о роли свободы слова в политическом процессе // Вопросы гуманитарных наук. 2012. № 3. С. 104-106.
  13. Иванов В.К. Особенности региональной прессы современной России // Молодой ученый. 2012. № 10. С. 228-230.