Статьей 45 Конституции РФ гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина. Часть 2 названной статьи говорит о том, что каждый может защищать свои права, а также свободы, всеми способами, которые не запрещены законом [1].
В процессе трудовой деятельности нередки случаи возникновения разногласий по тем или иным вопросам, которые разрешаются в соответствии с трудовым законодательством РФ, однако, если стороной спора является государственный гражданский служащий, то спор должен разрешаться в соответствии с ФЗ от 27 июля 2004 г. № 179-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Отметим, что защита прав, а также интересов гражданских служащих не является целью вышеуказанного закона, в отличие от Трудового кодекса РФ, но, несмотря на это федеральный закон называет защиту прав и свобод служащего как одно из основных его прав.
Часть 15 статьи 14 федерального закона предоставляет возможность обращения в суд с целью защиты нарушенных прав на гражданской службе.
Законодательное понятие термина индивидуальный служебный спор дано в статье 69 федерального закона и выглядит следующим образом.
Под индивидуальным служебным спором понимаются «неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров».
Необходимо обозначить тот факт, что нормы, касающиеся рассмотрения служебных споров, отчасти заимствованы из трудового законодательства. Так, статья 381 Трудового кодекса РФ содержит понятие термина индивидуальный служебный спор, которое текстуально является очень близким к тому, которое мы видим в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Согласно статье 381 ТК РФ, «индивидуальный служебный спор — это неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора (в том числе об установлении или изменении индивидуальных условий труда), о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров» [2].
Однако, И. Калинин, несмотря на схожесть определений, а также заимствование самого названия спора — «индивидуальный», отмечает, что служебные споры всё же возникают не из трудовых отношений, а из служебной деятельности, то есть из отношений, связанных с прохождением государственной службы [7].
С.В. Линецкий отмечает тот факт, что дублирование законодателем положений трудового законодательства в ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» является не совсем верным. К примеру, автор говорит о том, что категории «индивидуальный трудовой спор» и «индивидуальный служебный спор» различны по содержанию. Так, понятие «индивидуальный трудовой спор» является более узким, потому что в понятие «индивидуальный служебный спор» могут быть включены не только вопросы установления условий труда, не только споры с представителем нанимателя, но и споры с самим нанимателем в лице государства. В связи с этим спор может носить не только внутриорганизационный характер, но и быть связан с государственно-служебными отношениями, где предметом является законность применяемых нормативно-правовых актов о государственной службе. То есть спор, вытекающий из отношений, связанных с государственной службой, можно считать видом административно-правового спора, так как он возникает из публичных правоотношений государственной службы [8].
В качестве предмета индивидуального трудового спора чаще выступают, во-первых, вопросы, связанные с применением, к примеру, законов о гражданской службе, во-вторых, разногласия по поводу служебного контракта.
Например, предметом индивидуального служебного спора может быть неправомерный отказ в поступлении на государственную гражданскую службу, какого-либо рода дискриминация.
Предметом индивидуального служебного спора может быть исполнение, в частности, ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», иных законов, постановлений Правительства РФ, указов Президента РФ и иных нормативных правовых актов, связанных с поступлением и прохождением государственной службы. Также разногласия могут возникнуть и по поводу применения законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Также необходимо заметить, что содержание служебного контракта регулируется ст. 24 ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». В названной статье указано, что в контракт должны быть включены права и обязанности, предусмотренные для сторон ст. 23 рассматриваемого Закона. Соответственно, разногласия могут возникнуть также из такого акта как, к примеру, должностной регламент [11]. В связи с этим, при отказе органа, рассматривающего индивидуальный служебный спор в принятии его к разрешению вследствие отсутствия вида обжалуемого акта в ФЗ «О государственной гражданской службе», необходимо обращаться в суд за защитой нарушенных прав.
В качестве сторон индивидуального служебного спора в федеральном законе названы следующие лица: представитель нанимателя, а также гражданский служащий либо гражданин, поступающий или прекративший ранее гражданскую службу.
Примером разногласий между гражданским служащим и представителем нанимателя могут служить разногласия по поводу соблюдения требований к должностному поведению. Разногласия между представителем нанимателя и лицом, поступающим на государственную гражданскую службу, могут возникнуть по поводу представления справки о доходах и об имуществе гражданина либо по поводу порядка проведения конкурса на замещение вакантной должности либо включения в резерв. Между представителем нанимателя и лицом, которое ранее состояло на государственной службе, могут возникать разногласия, к примеру, по поводу разглашения служебной информации [3].
Момент, с которого разногласия могут быть квалифицированы как индивидуальный служебный спор, наступает со времени подачи соответствующего заявления о возникших разногласиях.
Отметим, что переговоры, которые гражданский служащий ведёт с представителем нанимателя, не являются сами по себе индивидуальным служебным спором. А.В. Минашкин отмечает именно «неурегулированность разногласий» путём переговоров основанием для появления индивидуального служебного спора [10]. То есть для юридического появления индивидуального служебного спора необходимо прибегнуть к процедуре внесудебного либо судебного порядка урегулирования индивидуальных трудовых споров. В качестве внесудебного порядка выступает обращение в комиссию государственного органа по служебным спорам. Порядок рассмотрения индивидуального служебного спора в указанных органах рассмотрим в последующей главе.
Проанализировав статьи главы 16 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», отметим наличие пробела в статье 69 указанного федерального закона. Согласно статье 69 под индивидуальным служебным спором понимаются разногласия, о которых было заявлено в соответствующий орган по рассмотрению споров. Однако, в ч. 7 ст. 70 указано, что спор может быть предметом разбирательства комиссии по служебным спорам при условии, что гражданский служащий не урегулировал самостоятельно либо с участием представителя возникшие разногласия в форме непосредственных переговоров с представителем нанимателя [2].
Интересной в юридической литературе по этому поводу является точка зрения И. Калинина, который предлагает свою редакцию ч. 2 ст. 70 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», исходя из того, что институт разрешения индивидуальных трудовых споров дублируется из трудового законодательства.
И. Калинин предлагает изложить ч. 2 ст. 70 следующим образом: "Порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется трудовым законодательством Российской Федерации в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, а порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется также гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации» [6].
На наш взгляд, такая точка зрения является довольно приемлемой на сегодняшний день, так как способствует устранению пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе.
В рассматриваемом федеральном законе отсутствуют нормы, закрепляющие права и обязанности государственных гражданских служащих. В определении Конституционного суда РФ указано, что статья 69 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» носит общий характер, является нормой-дефиницией и не устанавливает конкретные права и обязанности гражданских служащих [12]. Иные статьи главы 16 также не содержат права и обязанности государственных служащих как субъектов индивидуального служебного спора.
М.В. Воробьёва выделяет отсутствие закрепления прав и обязанностей субъектов индивидуального служебного спора в качестве пробела законодательства [5]. На наш взгляд, с данным мнением нельзя не согласиться, так как отсутствие соответствующей нормы может приводить к различным подходам к пониманию прав и обязанностей сторон спора, которые могут быть выражены в ведомственных нормативных правовых актах.
В конечном счёте, С.В. Линецкий в диссертационном исследовании предлагает включать в конструкцию индивидуального служебного спора несколько элементов, а именно: стороны (субъекты спора), предмет спора, а также основание. В качестве основания выступает некий юридический факт, который является поводов для возникновения спора. К примеру, факт неисполнения обязанностей гражданским служащим, который повлек причинение вреда государственному органу [9]. Полагаем, что предлагаемая С.В. Линецким конструкция является наиболее универсальной.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы посредством выделения основных признаков индивидуального служебного спора.
Во-первых, индивидуальные служебные споры могут возникнуть исключительно в публично-правовой сфере. Во-вторых, в качестве сторон спора могут выступать представитель нанимателя, а также гражданский служащий или лицо, поступающее или ранее состоявшее на государственной гражданской службе. В-третьих, индивидуальный служебный спор относится к административно-правовым спорам, объектом которого являются отношения по поводу поступления, прохождения либо прекращения государственной службы. В-четвёртых, индивидуальным служебным спором признаются документально оформленные разногласия, которые не были урегулированы посредством проведения переговоров, были доведены до представителя нанимателя, и о которых было заявлено в соответствующий орган по рассмотрению споров. И, наконец, в-пятых, индивидуальные служебные споры разрешаются в особом порядке органами по рассмотрению таких споров, к которым относятся: 1. комиссии государственных органов по рассмотрению индивидуальных служебных споров; 2. суд.
Также стоит сказать о том, что правовое регулирование индивидуального служебного спора должно быть более детально регламентировано в федеральном законодательстве о государственной службе с целью устранения некоторых пробелов.
Несовершенным является дублирование законодателем норм трудового законодательства в область отношений, связанных с государственной службой, так как они являются более широкими по содержанию. Поэтому необходимо более детально описать в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вопросы, связанные с разрешением индивидуальных служебных споров.
В частности М.В. Воробьёва предлагает дополнить главу 16 рассматриваемого федерального закона нормой, закрепляющей права и обязанности участников индивидуального служебного спора. На наш взгляд, точка зрения М.В. Воробьёвой, которая идёт по пути дополнения рассматриваемого Федерального закона необходимыми нормами с целью устранения пробелов, является наиболее предпочтительной, так как служебная деятельность является сферой публично-правовых отношений.
Что касается конструкции индивидуального служебного спора, то наиболее предпочтительной является позиция С.В. Линецкого, который в рамках диссертационного исследования предложил включать в неё такие элементы как стороны, предмет и основание спора.