Особенности управления сельскими муниципальными образованиями

NovaInfo 44, с.340-346, скачать PDF
Опубликовано
Раздел: Политология
Просмотров за месяц: 45
CC BY-NC

Аннотация

Статья посвящена особенностям управления сельскими муниципальными образованиями в РФ. особое внимание обращается на правовую основу управления сельскими поселениями.. Показано, что сельские муниципальные образования имеют ряд особенностей, которые отличают их от других видов муниципальных образований. В результате проведенного иследования выявлены проблемы, которые препятствуют эффективному управлению сельскими поселениями и даны рекомендации для устранения данных проблем.

Ключевые слова

КРЕСТЬЯНСКАЯ ОБЩИНА, МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ, СЕЛЬСКОЕ ПОСЕЛЕНИЕ, МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ, ЗАКОН, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ

Текст научной работы

Понятие сельских поселений было выработано еще в начале ХХ в. Сельскими признавались все поселения, не отнесенные к категории городских, а также удаленные от городов населенные пункты при фабриках, заводах и рудниках, поселки. Кроме того, поселения, насчитывающие менее трех тысяч человек, относились к сельским населенным пунктам.

К этому времени сложилось сельское самоуправление, которое относится к числу исторических и культурных традиций российского общества. Это так называемое общинное самоуправление, основой которого является сельская крестьянская община. Фактически сельская община руководила всей жизнью крестьян, занимаясь переделом земли, помогая беднейшим членам общины, отпуская мужчин в город на заработки и выступая перед государственными органами защитницей их интересов. Община, с одной стороны, была демократической организацией, сложившейся для удовлетворения коллективных потребностей сельских жителей, а с другой – официальной местной структурой, которую центральная власть использовала в своих целях. Главные принципы, на которых базировалась ее деятельность,: соблюдение интересов всей общины, взаимная ответственность, допущение инициативы со стороны отдельных членов общины в рамках традиций и обычаев, право всех членов общины на собственность и труд, равенство прав и обязанностей крестьян, поддержание платежеспособности каждой крестьянской семьи, право на участие в общественных делах (сходы, выборные должности, крестьянский суд, право отдельных семей на помощь общины в кризисных ситуациях.

В советское время традиции сельского самоуправления были практически полностью утрачены, и когда распался СССР, остро встал вопрос о создании системы местного самоуправления в целом, и управления сельскими территориями, в частности.

Сельские поселения являются частью государственной территории РФ, где для населения характерным является сельский образ жизни. В ФЗ -131 « Об общих принципах организации местного самоуправления» дается понятие «сельское поселение». Под ним подразумевается один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления.

В Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период 2014-2017 и до 2020 года, утверждённой распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2010 года № 2136-р, дано определение понятия «сельские территории» – территории сельских поселений и соответствующие межселенные территории. Здесь же используются следующие понятия: «межселенные территории» – территории, находящиеся вне границ поселений; «сельские населенные пункты» – поселки, села, деревни, станицы, кишлаки, аулы, хутора и другие сельские населенные пункты, отнесенные независимо от количества проживающих в них людей к сельским населенным пунктам административно-территориальным делением, установленным в субъектах РФ.

В настоящее время 37,5 % всей территории России – это земли сельхозпроизводителей, около 40000 человек проживает в сельской местности. По данным Росстата на 1 января 2015 г. насчитывается 1864 сельских поселений.

Б. Зотов выделяет следующие особенности муниципального управления в сельской местности:

  • Характер расселения: рассредоточенность, преобладание частного, односемейного жилищного фонда
  • Худшая транспортная доступность и обеспеченность современными средствами связи.
  • Социально-демографическая структура населения, более низкий уровень жизни, уровень образования и квалификации.

Специфические особенности:

  • Более значительная роль исторических, культурных, сословных (казачество), национальных традиций
  • Специфика форм человеческого общения (зачастую все жители знают друг друга).
  • Характер местной экономики: земля как основной природный ресурс, значительная роль личных хозяйств в производстве продукции, сезонный характер занятости, высокая зависимость от природно-климатических условий.
  • Более низкий уровень развития инженерной и социальной инфраструктуры поселений.

Организация местного самоуправления в сельских поселениях имеет особенности, которые связаны с их финансово-экономической базой, социально-экономическим развитием, численностью населения и другими факторами. Если сельское поселение не имеет статуса муниципального образования, оно не может формировать свой местный бюджет, обладать муниципальной собственностью, избирать свои органы местного самоуправления.

Только при определении границы сельского поселения используется такое понятие как: «пешеходная доступность до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав» (п. 11 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года). Уже это указывает на некоторую организационную обособленность сельских поселений по сравнению с другими муниципальными образованиями

В соответствии с п. 28 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года к вопросам местного значения сельского поселения отнесено содействие развитию сельскохозяйственного производства, что не является предметом ведения других видов муниципальных образований. Именно от успеха экономической деятельности основных отраслей сельского хозяйства зависят все другие стороны сельской жизни. В крупных сельских поселениях, как правило, развиваются отрасли агропромышленного комплекса. Практика показывает, что в тех сельских территориях, где присутствует сельскохозяйственное производство, имеются предпосылки их устойчивого развития. Там же, где нет крупных агропромышленных комплексов, сельские поселения испытывают значительные трудности при формировании местных бюджетов и социального обеспечения населения. Многие муниципальные образования сельских территорий оказались не состоятельными в финансовом обеспечении. Сложившаяся практика формирования их бюджетов, при поступлении дотаций из вышестоящего уровня бюджета, ставят муниципальные образования в определенную финансовую зависимость от них. Эта зависимость не позволяет развиваться местному самоуправлению на уровне сельских поселений, сдерживает инициативу местного сообщества. Таким образом, сельские поселения по сравнению с другими видами муниципальных образований имеют более низкий уровень финансовой обеспеченности собственными доходами, их бюджеты формируются в большей части за счет дотаций субъектов РФ и муниципальных районов.

Такая система межбюджетных отношений сельских поселений позволяет сделать вывод о том они в большей степени, чем крупные муниципальные образования, подвержены давлению органов государственной власти. Именно государство определяет правила и рамки деятельности органов муниципального и хозяйственного управления в сельской местности. Это, на наш взгляд, является нарушением принципа равноправия различных видов муниципальных образований.

ФЗ № 131 так же предусматривает осуществление во всех субъектах РФ двухуровневой системы муниципальных образований в сельской местности – поселений и муниципальных районов.

В настоящее время сложились разные системы местного самоуправления в сельской местности, опирающиеся на одну из трех моделей:

  • глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию; работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель;
  • глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления; руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе;
  • глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

В соответствии с этими моделями сложились следующие типы организации местного самоуправления на сельских территориях:

  • сельские административные районы, являющиеся муниципальными образованиями;
  • сельские административные районы, входящие в состав объединенного муниципального образования «город — район»;
  • сельские административные районы, в которых функционируют территориальные органы государственной власти субъекта РФ;
  • сельские округа или отдельные крупные сельские населенные пункты, входящие в состав административных районов и являющиеся муниципальными образованиями;
  • сельские округа, не являющиеся муниципальными образованиями;
  • сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, входящие в состав сельских округов; в таких сельских населенных пунктах обычно избираются старосты и могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

За поселениями ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. закрепляются в основном вопросы текущего жизнеобеспечения населенных пунктов. К этим вопросам относятся: составление и рассмотрение проекта бюджета поселения; утверждение и исполнение бюджета поселения; осуществление контроля за его исполнением; составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. Так же закон предусматривает формирование архивных фондов поселения, утверждение правил благоустройства территории поселения, установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, организация благоустройства территории поселения, оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора и т.п. Из вопросов перспективного характера за поселениями закрепляются: утверждение генеральных планов, установление правил землепользования и застройки, планирование застройки территории поселений, обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, организация строительства муниципального жилищного фонда и др.

На наш взгляд, это очень широкий перечень полномочий. Многие сельские поселения не в состоянии их осуществить. Причины кроются и в мизерных бюджетах поселений, и в недостаточном уровне подготовки управленческих кадров на селе. Целесообразно вывести некоторые полномочия из ведения сельских муниципальных образований, оставив за ними исполнение хозяйственных функций и деятельность в социальной сфере. Назрела необходимость конкретизации форм и содержания деятельности сельских органов местного самоуправления.

В ч. 2 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года мы видим еще одну отличительную особенность управления сельскими поселениями. Он предусматривает организацию выборов избирательной комиссией муниципального образования в тех сельских поселениях, где отсутствует представительный орган власти. Органы местного самоуправления сельского поселения, в отличие от государственных органов, образующиеся соответствующим представительным органом государства, формируются либо непосредственно населением (путем выборов главы и депутатов представительного органа), либо в порядке, установленном уставом муниципального образования. Полномочия представительного органа власти сельского поселения могут осуществляться сходом граждан (ч. 1,2 ст. 34 и ч. 3 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года), что так же отличает сельские поселения от других видов муниципальных образований. Представительный орган сельских поселений выступает в них не просто как властный орган; он осуществляет, прежде всего, объединительную функцию, организуя население сельского поселения в единый самоуправленческий коллектив, в местное сообщество.

Характерным для сельского поселения является случай, когда численность его жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, и тогда, в соответствии с частью 3 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года в сельском поселении не формируется представительный орган. Сельские поселения могут в соответствии с частью 3 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года осуществлять отдельные государственные полномочия только на основе специально принятого по этому вопросу закона – федерального или субъекта РФ. Глава сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, являясь по своему статусу высшим должностным лицом муниципального образования, в соответствии с частью 3 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, как исключение по сравнению с главами других видов муниципальных образований, возглавляет и представительный орган, и местную администрацию. На практике такие исключения для сельских поселений не способствуют развитию правовой культуры, росту количества управленцев высокого уровня в сельской местности.

В отличие от более крупных муниципальных образований, сельские поселения часто испытывают трудности с наличием квалифицированных управленческих кадров. Анализ проделанной работы показал, что в Рязанской области не все главы администраций сельских поселений имеют высшее образование по направлению подготовки «экономика». Между тем, их деятельность носит ярко выраженную финансово-хозяйственную направленность. Специалисты, работающие в администрации поселений, так же зачастую не имеют соответствующей подготовки и редко повышают свою квалификацию. В сельских поселениях не сформирован кадровый резерв, при помощи которого можно было бы пополнить администрации сельских поселений грамотными специалистами. Считаем целесообразным проводить более взвешенную кадровую политику на селе, привлекая государственную поддержку для решения данного вопроса.

Перечисленные выше особенности позволяют выделить муниципальное управление в сельских поселениях, в особую категорию управления, отличную и от управления городскими округами, и от управления муниципальными районами.

Так же необходимо обозначить проблемы, препятствующие осуществлению эффективного управления сельскими поселениями:

  1. слабая налоговая база;
  2. низкий уровень собственных доходов местных бюджетов;
  3. нехватка квалифицированных управленческих кадров в сельских муниципальных образованиях;
  4. отсутствие государственных программ по привлечению управленческих кадров на село.
  5. несовершенство нормативно-правовой базы в вопросах местного значения, которые возложены на органы власти сельских поселений.

Необходимо совершенствование управления сельскими поселениями путем децентрализации межбюджетных отношений и создания на этой основе полноценного института местного самоуправления, укрепление кадровой и финансовой базы сельских муниципальных образований. Муниципальное управление сельскими территориями, имеющее специфические особенности, должно быть высокоорганизованное и грамотно выстроенное.

Читайте также

Список литературы

  1. Федеральный Закон № от 06.10.2003 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
  2. Афанасьев А.А. Концептуально-правовые основы местного самоуправления: организационные основы местного самоуправления сельских поселений. // Право и образование. 2014. № 10. с.6 -11.
  3. Система муниципального управления /под редакцией Зотова В.Б.: Учебник для вузов. – 3-е издание.– М.: Олма-Пресс, 2007. – 278 с.
  4. Кузнецова Л.А.Некоторые особенности муниципального управления в сельской местности. // Вестник Челябинского университета. 2008. № 27. с.41-43.

Цитировать

Кочубей, И.М. Особенности управления сельскими муниципальными образованиями / И.М. Кочубей. — Текст : электронный // NovaInfo, 2016. — № 44. — С. 340-346. — URL: https://novainfo.ru/article/5310 (дата обращения: 17.05.2022).

Поделиться