Ключевые вопросы развития механизма правового регулирования государственно-частного партнерства в России

№57-3,

Юридические науки

Проблема разработки эффективного механизма правового регулирования государственно-частного партнерства в России в настоящее время остается достаточно актуальной. В статье анализируются вопросы, связанные с формированием государственной политики по развитию государственно-частного партнерства. Полученные выводы дополняют отечественные исследования в области развития конституционного и административного договорного права, а результаты исследования могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной практике

Похожие материалы

Исследование особенностей регулирования правоотношений в сфере ГЧП, показало, что принятый нормативно-правовой акт (Федеральный закон от 13. 07. 2015г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»)[1] не оправдал возложенных на него ожиданий, поскольку его нормативное содержание не позволяет в полном объеме ликвидировать назревшие проблемы нормативного и правоприменительного характера. Необходимо отметить, что с принятием вышеупомянутого закона, ожидаемого экономического чуда не произошло. По статистике 30 % проектов ГЧП либо оказались провальными, либо демонстрируют достаточно низкие показатели эффективности и рентабельности [2]. Безусловно, международные санкции, экономический кризис в России повлекли за собой снижение уровня жизни большей части населения страны, стимулировали (как показывают социологические опросы отказ россиян от ипотечного кредитования, покупки дорогостоящих товаров и услуг) «заморозку» многих проектов ГЧП (оказались невостребованными оздоровительные, спортивные и детские центры, туристические проекты, платные автомагистрали). Так, прошедшая правотворческая эйфория от внедрения законодательных инициатив по развитию ГЧП (как инновационного метода государственного управления) сменилась осознанием необходимости оптимизации и упразднения ряда его форм и видов. В этой связи, в настоящее время актуальность формирования национальной государственной политики по развитию ГЧП вызвана необходимостью решения ряда ключевых проблем среди которых доминируют такие как: недостаточный уровень развития нормативно-правовой регламентации в сфере ГЧП; коррупционная составляющая при проведении конкурсов; отсутствие системы государственного управления сферой ГЧП; отсутствие унификации и согласованности федерального, регионального и муниципального законодательства; недостаточный уровень развития правовых, бюджетных и финансовых механизмов реализации проектов ГЧП; чрезмерная бюрократизация механизма; отсутствие конкуренции в сфере ГЧП; проблемы приватизации и передела собственности; отсутствие единой методики оценки эффективности проектов ГЧП; проблемы нормативно-правовой регламентации и механизма распределения рисков и юридической ответственности среди субъектов ГЧП.

В вопросе формирования направлений и содержания государственной политики в сфере ГЧП, а также оценке эффективности отдельных его правовых режимов и форм среди специалистов в области юриспруденции, экономики, стратегического менеджмента, политической и бизнес элиты не сложилось единого подхода, что на практике привело к лоббированию принимаемых нормативных и правоприменительных актов с различным правовым содержанием. Так, например, негативный общественный резонанс связан с оценкой пролоббированных правовых, юридических механизмов и инструментов действия такого правового режима ГЧП как территории опережающего социально-экономического развития. Так, федеральный закон « О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» принятый 23 декабря 2014 года [3] определяет территорию опережающего социально-экономического развития как часть территории субъекта РФ, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения. Необходимо отметить, что анализ содержания данного вышеупомянутого акта [2] инициировал научный раскол, суть которого зиждется на споре о наполнении государственной политики в сфере ГЧП консервативными или неолиберальными инструментами и механизмами правового регулирования между обществом, властью и бизнес сообществом.

Либерально-настроенная часть научного сообщества (С. И. Крупко, В.А. Дмитриева и др.), видит в ТОСЭР реализацию сервисной концепции государственного управления [4] и связывает с данными режимами ГЧП надежды выхода из экономического кризиса. Сторонники данного подхода склонны видеть и анализировать вышеуказанный федеральный закон в позитивной палитре. Так, в качестве достоинств правового режима ТОСЭР сторонники данного подхода выделяют такие черты как: снижение налоговых ставок; введение налоговых каникул; льготные тарифы по социальному страхованию; таможенные льготы; возможность привлечения иностранной рабочей силы, без учета федеральных квот; упрощенная процедура подключения ко всей ее инфраструктуре, (для этого на площадках ТОРСЭР будут создаваться представительства всех необходимых органов); приток иностранных инвесторов; достижение цели по импортозамещению.

В свою очередь, представители консервативно-настроенной политической и научной элиты (С.Н. Сильвестров, В.В. Максимов, А.Ю. Голобородько, А.В. Сериков и др. ) [5] видят в ТОСЭР, прежде всего угрозу национальной безопасности выделяя следующие аргументы. Во-первых, для создания территорий опережающего развития вышеуказанным законом закреплен свободный найм иностранной рабочей силы. Данное положение закона позволит усугубить ситуацию в регионе с безработицей, поскольку на этой территории отменено разрешение на работу для иностранцев, квоты по найму иностранцев на предприятие, а также ограничение по размеру заработной платы для высококвалифицированных иностранных специалистов. Во-вторых, статья двадцать восемь вышеуказанного федерального закона позволяет иностранным компаниям проводить принудительное изъятие земельных участков и расположенного на них недвижимого имущества по ходатайству иностранной компании. Вызывает опасение, что сумма компенсации за отчуждаемое определяется самой компанией. В третьих, с юридической точки зрения актуальность приобретает вопрос о соблюдение экологических стандартов производства. В четвертых, демографический фактор. Вышеупомянутый закон [2] позволяет использовать дешевую рабочую силу из Китая. Так по данным федеральной миграционной службы около 20 миллионов жителей КНР выразили желание приехать в Россию на постоянное место жительство, что вызывает опасение у специалистов в области демографии и геополитики, которые видят угрозу не только социально-экономической, но и биологической ассимиляции Дальнего Востока. Подводя итоги, считаю целесообразным в оценке достоинств и недостатков ТОСЭР как правового режима ГЧП согласиться авторами, которые обосновывает целесообразность умеренного развития правовых сервисных механизмов в системе государственного управления, но в рамках и пределах, не противоречащих национальным интересам и национальной безопасности РФ [6]. Таким образом, исследование зарубежного и отечественного опыта показывает, что формирование национальной государственной политики в сфере ГЧП зависит от нескольких взаимосвязанных уровней. Так, программно-идеологический уровень требует создания национальной стратегии развития ГЧП, теоретико-методологическое и идейно-программное обоснование сущности, значения ГЧП, а также основные положения, допустимые принципы, границы публично-частного взаимодействия. Следовательно, должна быть определена модель развития ГЧП органично вписывающаяся в систему государственного управления (поскольку отдельные модели ГЧП могут быть эффективны с позиции экономики, но с политико-правовой точки зрения представлять угрозу национальной безопасности). На данном уровне государство определяет цель и задачи, допустимые формы, виды и правовые режимы ГЧП, а формирование доктринальных, аксиологических установок публично-частного взаимодействия должно отвечать социально-экономическим и политико-правовым реалиям жизнедеятельности государства. Исследование генезиса института ГЧП в России и за рубежом оправдало эффективность отдельных его форм, однако изменяющиеся политические и социально-экономические условия требуют расширения спектра применения форм и видов ГЧП, показывая, что концессионные соглашения как формы ГЧП уже не могут в полном объеме удовлетворить возрастающие потребности публично-частного взаимодействия[6]. В этой связи процесс заимствования новых для России видов ГЧП и сопутствующего юридического инструментария неизбежен. Используя методологический арсенал в исследовании процессов развития, функционирования и зарождения института ГЧП в различных правовых системах, автор приходит к выводу о том, что государственная политика определяющая «модель ГЧП» формируется исходя из особенностей национальной правовой системы и специфики правовой семьи. Таким образом, модель ГЧП и ее эффективность в системе государственного управления, в каждом конкретном государстве может зависеть от уровня развития правосознания, правовой идеология, источников права, уровня аксиологии права, юридической герменевтики, политического режима, уровня развития юридической техники, отражение состава юридических явлений. На институционально-политическом-нормативном уровне посредством нормативно-правовой регламентации завершается процесс легализации публично-частного взаимодействия получающий свое формально-юридическое выражение в конкретных формах и видах ГЧП, устанавливая правовые рамки и механизмы правового регулирования, закрепляя основы правового статуса субъектов, средства правовой защиты, гарантии и юридическую ответственность. На данном уровне осуществляется совершенствование и развитие нормативно-правовой регламентации институционального развития ГЧП. Сложившийся нормативно-правоприменительный хаос в функционировании ГЧП приводит к тому, что в России принимаются как на федеральном, так и на региональном уровнях нормативно-правовые акты с достаточно спорным по своему характеру содержанием, просчеты и пробелы которых, могут представлять серьезную угрозу национальной безопасности. В этой связи, становится актуальна необходимость унификации законодательства о ГЧП федерального, регионального и муниципального уровней, попытки которой предприняты в федеральном законе [1]. В качестве ключевых вопросов значимых как для правотворчества, так и для право-применения, являются важные с точки зрения юридической герменевтики вопросы связанные с базовыми понятиями и принципами. Например: возможности делегирования государственных функций частным партнерам. Правоприменительный уровень охватывает правопримениельную деятельность по реализации ГЧП проектов и сформированный на ее основе социально-правовой опыт. Фактически речь идет о соблюдении, исполнении, использовании и применении норм регламентирующих механизм реализации ГЧП проектов. Поскольку ФЗ № 224 [1] предопределил градацию на концессионные и неконцессионные формы ГЧП, то представляется весьма логичным шагом разработать методологическую базу для неконцессионных форм ГЧП и произвести гармонизацию регионального законодательства. На данном уровне актуальной становится задача по разработке единой системы оценки конкурсного отбора проектов ГЧП и МЧП. Остается острой проблема, выражающаяся в отсутствии в статусных правовых актах положений определяющих последовательность совершения административных действий при организации и осуществлении ГЧП. В связи с этим, возникает необходимость в создании прозрачной процедуры проведения выбора частного инвестора для заключения контракта ГЧП, закрепление механизмов обеспечения исполнения обязательств органов власти, принимаемых в рамках контракта, определение обязательств органов власти, принятых по контракту ГЧП в рамках соответствующей процедуры, для использования в качестве расходных обязательств в бюджете при наступлении случаев. Выявление особенностей, необходимо в целях политического маневрирования и стимулирования субъектов ГЧП приспосабливаться к новым правовым режимам и экономическим условиям влияющим на эффективность данного института. Контрольно-надзорный уровень позволяет оценить итоги и результаты ГЧП, по конечной цели и реализации, определить результативность, эффективность и востребованность построенных инфраструктурных проектов или оказываемых государственных услуг. Одной из задач этого уровня является создание системы государственных органов осуществляющих контроль и координацию субъектов ГЧП в процесс реализации проекта. Реализация данного направления может быть достигнута как путем формирования новой организационной структуры органов и институтов управления сферой ГЧП, так и посредством наделения компетенциями уже имеющиеся государственные институты).

Статья подготовлена при финансовой поддержке гранта Российского государственного научного фонда (РГНФ)№ 15-33-0121. «Государственно-частное партнерство в России: проблемы институционального развития и противодействия злоупотреблениям властью».

Список литературы

  1. Система Консультант плюс: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 1 июля 2015 года, с изм. и доп. от 3 июля 2016 г.)
  2. Максимов В.В. Сравнительная оценка эффективности проектов ГЧП // РЦБ. Рынок ценных бумаг, №4 (461), 2016. С.19-21.
  3. Система Консультант плюс: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 23 декабря 2014 года, с изм. и доп. от 3 июля 2016 г.)
  4. Правовые аспекты инвестиционных договоров: сборник статей / под ред. А. Алиева, С. Крупко, А. Трунка. — М. : Норма, 2012. — 256 с.
  5. Голобородько А.Ю., Сериков А.В. Дискурс «мягкой силы» в контексте конструирования имиджа современной России: факторы и технологии формирования конкурентной идентичности // Гуманитарий Юга России. 2015. № 4. С. 41-50.
  6. Коженко Я.В., Пашковский П.В. Формы и виды государственно-частного партнерства в условиях модернизации системы государственного управления в Российской Федерации // Современные проблемы науки и образования. 2015. № 2-2. С. 722.