Выявление и устранение коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов и их проектах

NovaInfo 41, с.151-157, скачать PDF
Опубликовано
Раздел: Юридические науки
Просмотров за месяц: 11
CC BY-NC

Аннотация

Одна из причин существования коррупции – это несовершенство законодательства. Ежедневно разрабатываются и принимаются новые нормативные правовые акты, которые требуют изучения на предмет наличия в них коррупциогенных факторов. Многие уже применяемые на практике нормативные правовые акты также требуют анализа и обобщения. Вопрос эффективности нормативных правовых актов и поиска оптимальных инструментов оценки законодательства с целью выявления и устранения нормотворческих ошибок был и остается актуальным. Одним из таких инструментов выступает антикоррупционная экспертиза. Ее задачей выступает установление правовой корректности проектируемых и действующих нормативных правовых актов, препятствие и снижение коррупционных рисков, которые могут быть заложены в нормах права.

Ключевые слова

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА, КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ФАКТОР, ВЫЯВЛЕНИЕ КОРРУПЦИОГЕННЫХ ФАКТОРОВ, УСТРАНЕНИЕ КОРРУПЦИОГЕННЫХ ФАКТОРОВ, НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ОШИБКА, НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ, ЗАКЛЮЧЕНИЕ ЭКСПЕРТА, ТРЕБОВАНИЕ ПРОКУРОРА, ИЗВЛЕЧЕНИЕ КОРРУПЦИОГЕННОГО ФАКТОРА, ПРЕОДОЛЕНИЕ КОРРУПЦИОГЕННОГО ФАКТОРА

Текст научной работы

Наличие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актов и их проектах, обусловливает необходимость их корректировки вне зависимости от вида и субъекта, издавшего такие акты.

Как пишет С. В. Матковский, в результате антикоррупционной экспертизы законодательный или иной нормативный акт (его проект) должен подвергаться необходимой корректировке либо для купирования отрицательных последствий требуется одновременное изменение уязвимого законодательства.

Антикоррупционная экспертиза является оценочной деятельностью, задача которой – проникнуть в суть проекта нормативного правового акта и, ознакомившись с его содержанием и формой, вынести решение о регулятивной пригодности. Лицо, осуществляющее экспертизу, должно моделировать возможные конфликтные ситуации чтобы они не стали реальностью и не повлекли негативных последствий. В научной литературе распространена позиция, согласно которой цель антикоррупционной экспертизы – это выявление коррупциогенных факторов и их последующее устранение в правовых актах и их проектах. Закон об антикоррупционной экспертизе в статье 1 называет устранение коррупциогенных факторов одной из целей антикоррупционной экспертизы.

Мы не согласны с данной позицией, по нашему мнению, окончательной целью антикоррупционной экспертизы является не устранение коррупциогенности нормативных правовых актов и (или) их проектов, а выявление коррупциогенных факторов, для чего необходимо:

  • установить в нормативном правовом акте коррупциогенные факторы и нормы (дефекты норм), создающие возможности совершения коррупционных действий и (или) принятия решений;
  • дать рекомендации по устранению коррупциогенных факторов в виде извлечения из текста коррупциогенных норм или в виде их коррекции.

При этом под рекомендациями по устранению коррупциогенных факторов понимается не само устранение, а только вывод о необходимости внесения изменений и (или) дополнений в нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта) или о необходимости его отмены, отклонения или доработки. В задачи проводимой антикоррупционной экспертизы входит непосредственное формулирование норм, изменяющих и (или) дополняющих нормативный правовой акт. Эксперт обязан только предложить изменения и дополнения, а также антикоррупционные формулировки норм с тем, чтобы устранить коррупциогенный дефект из анализируемых норм, но не устранять его. Это уже задача органа или должностного лица – разработчика нормативного правового акта (его проекта).

В связи с этим, необходимо различать выявление коррупциогенных факторов (осуществляется в ходе антикоррупционной экспертизы) и последующее их устранение (осуществляется действиями государственных или муниципальных органов, должностных лиц, издавших акт, их решением). Устранение коррупциогенных факторов в правовых нормах возможно только в процессе нормотворческой деятельности органа, принявшего акт (нормотворческого органа), либо реализации правоохранительных функций уполномоченными государственными органами, в том числе органами прокуратуры. По своей сути устранение коррупциогенных факторов в нормах права направлено на повышение эффективности правового воздействия на общественные отношения и обеспечение единства правового пространства. Однако, по справедливому замечанию Н.В. Мамитовой, одним из пробелов антикоррупционного законодательства Российской Федерации, связанных с проведением антикоррупционной экспертизы, которые должны быть устранены в ходе проведения эффективной антикоррупционной правовой политики является то, что устранение выявленных в ходе антикоррупционной экспертизы коррупционных факторов не является обязательным.

Выявленные в результате проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) коррупциогенные факторы отражаются:

  1. в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в установленном процессуальным законодательством порядке. При этом в требовании должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы, а также предложены способы их устранения;
  2. в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции либо органами, организациями, их должностными лицами (в отношении принятых этими органами, организациями, их должностными лицами нормативных правовых актов (проектов таких актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения).

«Эксперт должен не только формально найти коррупциогенные факторы, но и указать, как выявленные дефекты законодательства могут быть использованы для совершения коррупционных правонарушений».

В требовании (заключении) должно быть отражено наличие либо отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте коррупциогенных факторов, способствующих созданию условий для проявления коррупции, указаны проблемные структурные единицы правового акта (его проекта), должны содержаться предложения о способах и методах устранения выявленных в процессе осуществления антикоррупционной экспертизы положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Также в нем могут быть отражены вероятные отрицательные последствия сохранения в нормативном правовом акте (его проекте) положений, способствующих формированию условий для проявления коррупции, в том числе выявленные при осуществлении антикоррупционной экспертизы положения, которые к коррупционным факторам напрямую не относятся, но, тем не менее, могут поспособствовать созданию условий для проявления коррупции.

По нашему мнению, при подготовке заключения эксперт в своем заключении должен указать какие документы им анализировались, какая судебная практика использовалась в ходе проведения экспертизы, каков его статус в исследуемой сфере. Эксперт должен указать какие вопросы им анализировались, на что было обращено внимание, обосновать почему он пришел к выводу о коррупциогенности того или иного положения. Если для проведения экспертизы привлекались специалисты, то в заключении это также должно найти отражение. Целесообразно было бы указывать его должность, звание, опыт работы, заслуги в указанной сфере. Если экспертиза проводится независимым экспертом, аккредитованным органом юстиции, также должна быть об этом отметка.

Закон об антикоррупционной экспертизе предусматривает различные правовые режимы для документов, представляемых по результатам проведения антикоррупционной экспертизы. Так, требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которые разработали нормативный правовой акт, не позднее десятидневного срока со дня его поступления. Требование, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на заседании соответствующего органа и должно учитываться органом, издавшим правовой акт. Заключение, составляемое при проведении антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области юстиции либо органами, организациями, их должностными лицами (в отношении принятых этими органами, организациями, их должностными лицами нормативных правовых актов (проектов таких актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения), носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Здесь следует снова согласиться с Н.В. Мамитовой, которая пишет, что заключения по результатам антикоррупционной экспертизы обязательны для рассмотрения, но не для исполнения. Они носят рекомендательный характер. Кроме того, не установлена какая-либо ответственность органов, принимающих нормативные правовые акты и их проекты, за неустранение выявленных в результате антикоррупционной экспертизы коррупционных факторов, за принятие нормативных правовых актов, содержащих выявленные коррупционные факторы. Не вполне в таком случае понятно, для чего законодатель требует в заключении по результатам проведенной независимой антикоррупционной экспертизы не только указания на выявленные в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы, но и на предложения способов их устранения.

Мы полагаем, что есть два способа устранения коррупциогенных факторов. Первый из них – преодоление коррупциогенного фактора, осуществляемое посредством выбора такого характера правоприменительной деятельности, при котором риск проявления заложенного в норме коррупциогенного фактора существенно снижается. И второй – извлечение коррупциогенного фактора, которое осуществляется посредством изменения или исключения той юридической конструкции правовой нормы, которая содержит коррупциогенный фактор. Сравнивая эти два способа, представляется, что извлечение коррупциогенного фактора более надежный, радикальный и эффективный способ избежать коррупционных проявлений в нормативном правовой акте или его проекте. Оно направлено на разрушение сути коррупциогенного фактора, в результате которого такой фактор перестает существовать. Но и у преодоления коррупциогенных факторов есть определенные преимущества. Ни для кого не секрет то, что коррупцию, как социальное явление, полностью уничтожить нельзя. Преодоление коррупциогенных факторов позволяет быстро и более оперативно снизить отрицательное действие коррупциогенного фактора без долгой процедуры внесения изменения в нормативный правовой акт. То есть преодоление коррупциогенных факторов направлено на снижение риска коррупционных проявлений при применении норм права путем принятия, например, административных регламентов оказания государственных услуг.

В число основных методов преодоления коррупциогенных факторов входят:

  • единообразие практической деятельности при применении закона, которое выражается в одинаковом понимании и применении закона ко всем ситуациям, имеющим сходный набор фактических данных. Единообразие практической деятельности при применении закона может достигаться путем издания рекомендательных или обязательных разъяснений вышестоящих органов государственной власти, закономерностей применения тех или иных положений закона, которые можно определить исходя из обзора судебной практики или разъяснений высших судебных инстанций по конкретному вопросу;
  • обоснование правоприменителем принятых решений, то есть рациональное объяснение субъектом праоприменительной деятельности причин и обстоятельств, лежащих в основе принятия им решения по определенному вопросу. Цель мотивировки – демонстрация участникам правоотношений и гражданскому обществу, что решение принято исходя из всестороннего, объективного и непредвзятого рассмотрения всех обстоятельств. Примерами таких ситуаций могут служить решения уголовно-правовых вопросов об условном осуждении, о конфискации имущества, об условно-досрочном освобождении от наказания. Все эти перечисленные вопросы могут повлечь за собой коррупционные проявления;
  • формализация механизма принятия управленческих решений правоприменителем, что предполагает разработку и внедрение в законодательство определенных критериев, которые должны лежать в основе принятия государственным органом или должностным лицом тех или иных решений в управленческих сферах и сужать область их усмотрения;
  • повышение уровня правосознания субъектов правоприменительной деятельности. В общей теории права правосознанием считается «совокупность идей, чувств, настроений, представлений, взглядов, в которых выражается отношении к праву, правовым явлениям, в том числе к действующему и желаемому праву, к деятельности юридических органов и учреждений, а также к действиям и поступкам в правовой сфере».

Исходя из изложенного, полагаем, было бы не правильным сводить сущность антикоррупционной экспертизы только к исследовательскому аспекту. Целью такой экспертизы является получение заключения, на котором впоследствии будет основано властное управленческое решение по преодолению или извлечению из текста нормативного правового акта (его проекта) коррупциогенных факторов.

В заключении или требовании о коррупциогенности нормативного правового акта указываются выявленные коррупциогенные факторы и даются рекомендации ответственным органам и должностным лицам провести работы по устранению или нейтрализации выявленных коррупциогенных факторов, провести дополнительную корректировку отдельных положений актов, изменить или отменить анализируемый акт (пункты 1, 2 статьи 4 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Еще раз отметим, что во всех случаях заключение о коррупциогенности действующего нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению. В настоящее время заключение по результатам антикоррупционной экспертизы имеет лишь рекомендательный характер для органа государственной власти, издавшего нормативный правовой акт, и устранение коррупциогенного фактора зависит от усмотрения этого органа. Однако прокурор не лишен возможности обратиться с заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта, если он содержит коррупциогенные факторы и если его требование не удовлетворено.

На этом, по нашему мнению, антикоррупционная экспертиза должна быть завершена.

Устранение выявленных нарушений (добровольно либо вследствие действий иных органов, например прокуратуры), принятие профилактических мер – прерогатива не экспертов, а органов и должностных лиц, издавших акт.

Так, ограничение объема дискреционных полномочий возможно следующими способами:

  1. введением, изменением, уточнением целей применения дискреционных полномочий;
  2. сокращением видов решений, которые орган (должностное лицо) вправе принять по своему усмотрению;
  3. обозначением отдельных элементов процессуальной формы применения дискреционных полномочий – сроков принятия решения, обязательной мотивировки применения полномочий;
  4. установлением дополнительных запретов на принятие отдельных видов управленческих решений.

Действенным способом устранения такого коррупциогенного фактора, как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, является максимально полное законодательное урегулирование, исключение бланкетных и отсылочных норм, а также определение рамок подзаконного нормотворчества, что может сказаться действенным средством снижения уровня коррупционной опасности вышеуказанного фактора.

При проведении антикоррупционной экспертизы подзаконных нормативных правовых актов с целью выявления такого коррупциогенного фактора, как принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, особое внимание должно уделяться вопросам определения компетенции принимающего его органа в вопросах подзаконного регулирования и недопустимости расширения или сужения границ правовых норм, предусмотренных статутным актом.

Уменьшение коррупционной составляющей фактора «отсутствие или неполнота административных процедур» может достигаться путем включения административных процедур в содержание законодательного акта и уменьшения их регулирования на подзаконном уровне. Вместе с тем при отсутствии четко прописанных административных процедур в законе они в обязательном порядке должны максимально развернуто и полно закрепляться нормативными правовыми актами органа исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.

Снижение уровня завышенных требований может производиться путем:

  1. сокращения количества органов (должностных лиц), участвующих в принятии управленческого решения, обеспечивающего реализацию субъективных прав и юридических обязанностей;
  2. уменьшения перечня документов, которые граждане (организации) обязаны предоставить для реализации права;
  3. сокращения сроков принятия управленческих решений;
  4. сокращения перечня критериев, которым должны соответствовать граждане (организации), претендующие на получение права или блага;
  5. изменения условий и оснований реализации субъективных прав и исполнения юридических обязанностей в сторону увеличения категорий граждан и организаций, которые могут претендовать на получение тех или иных социальных благ, прав, преимуществ.

Одной из самых действенных мер по уменьшению количества коррупциогенных факторов может служить «пакетное» принятие нормативных правовых актов, когда одновременно с законом разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты, обеспечивающие практическую реализацию содержащихся в нем норм.

В любом случае наилучшим способом снижения или нейтрализации коррупционного риска, заложенного в норме права, является ее подробное изложение – ясное и понятное не только правоприменителю, но и каждому человеку.

Читайте также

Список литературы

  1. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3609.
  2. Бошно С. В. Правовые модели и реальность / С. В. Бошно // Журнал российского права. - 2015. - № 5. – С. 146-149.
  3. Мамитова Н.В. Основные направления государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции // Право и современные государства. – 2015. - № 2. – С. 88-92.
  4. Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы / С. В. Матковский // Российский следователь. - 2008. - № 24. – С. 27-30.
  5. Родионова О. Н. Антикоррупционная экспертиза / О. Н. Родионова // Российский юридический журнал. - 2010. - № 1. - С. 158-162.
  6. Теория государства и права: учебник / под ред. Л. А. Морозова. - М.: Юрист, 2002. – 416 с.

Цитировать

Соколова, Н.Г. Выявление и устранение коррупциогенных факторов в текстах нормативных правовых актов и их проектах / Н.Г. Соколова. — Текст : электронный // NovaInfo, 2016. — № 41. — С. 151-157. — URL: https://novainfo.ru/article/4328 (дата обращения: 19.08.2022).

Поделиться