Совмещение статуса эксперта по проведению независимой антикоррупционной экспертизы со статусом государственного гражданского служащего

№43-1,

Юридические науки

Статья посвящена описанию собственного опыта автора по получению аккредитации в качестве эксперта по проведению независимой антикоррупционной экспертизы и вопросов, возникших впоследствии в связи с ее нахождением на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации. Делается вывод о возможности и необходимости представителей гражданского общества участвовать в мероприятиях, призванных минимизировать коррупцию, в частности, в вопросах проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

Похожие материалы

Одной из важнейших задач при реализации государственной антикоррупционной политики была и остается задача по перелому общественного сознания в целях формирования в обществе атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях. Еще шесть лет назад Национальная стратегия противодействия коррупции, утвержденная указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460, закрепила, что стратегия реализуется путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества. Из этого постулата неизбежно вытекает, что борьба с коррупцией не только деятельность публичных органов власти, но и задача всего гражданского общества.

Граждане должны и могут использовать все способы реализации своих возможностей на участие в управлении государственными делами. Работая уже более 13 лет на государственной гражданской службе, я на собственном опыте ощутила, проводимую в последние годы, активизацию деятельности органов государственной власти по привлечению представителей гражданского общества к контролю за системой государственного управления. Сильнее всего эта работа проявилась в ходе проведения антикоррупционной политики. Первоначально она выражалась в создании «молодежных» парламентов и правительств субъектов Российской Федерации, потом в появлении общественных советов при органах исполнительной власти, в привлечении представителей общественности для участия в различных комиссиях, и, наконец, в анализе на предмет наличия коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах, размещаемых на официальных сайтах органов исполнительной власти-разработчиков в сети «Интернет». Несмотря на все эти меры, верным представляется мнение, что «в механизме противодействия коррупции до сих пор слабо используется социальный потенциал общества».

В связи с этим, в настоящей статье я бы хотела рассмотреть вопрос о причинах, побудивших меня к получению аккредитации в качестве независимого эксперта по проведению антикоррупционной экспертизы и последствиях, возникших после этого.

Обязанность органов исполнительной власти размещать проекты разработанных нормативных правовых актов на своих официальных сайтах для проведения независимой антикоррупционной экспертизы возникла довольно давно. Отслеживая информацию о проведении такой экспертизы проектов нормативных правовых актов, разработанных министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области (далее – МПР Оренбургской области), в котором я работаю, я обратила внимание на то, что за все время такой работы, на размещенные проекты не поступило ни одного заключения независимого эксперта – ни положительного, ни отрицательного. Общаясь с коллегами из других ведомств своего региона, выяснилось, что у них ситуация аналогичная. При этом, существует обязанность ежегодного представления отчетности о заключениях по результатам проведенных независимых антикоррупционных экспертиз. Обсуждая данный вопрос на межведомственных совещаниях, органам исполнительной власти Оренбургской области было дано поручение направлять конкретным независимым экспертам проекты нормативных правовых актов для проведения независимой антикоррупционной экспертизы, что и было сделано. Однако и такая деятельность не дала ощутимых результатов. Эксперты, ссылаясь за большую занятость, попросту игнорировали поступавшие в их адрес, проекты. Единственным выходом, который впоследствии дал более или менее ощутимый результат, оказалось заключение с юридическим лицом, имеющим аккредитацию в качестве эксперта по проведению независимой антикоррупционной экспертизы, соглашения о сотрудничестве по проведению независимой антикоррупционной экспертизы. Такая работа МПР Оренбургской области была проведена. Но недостатком такой практики, что нас, собственно, не удивило, и было заранее известно, явилось то, что проекты разной тематики рассматривались одним и тем же экспертом, и это ставило под сомнение качество проведенной экспертизы.

Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Закон об экспертизе) институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) определен в административном регламенте Министерства юстиции Российской Федерации (далее – Минюст РФ) по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, утвержденным приказом Минюста РФ от 27 июля 2012 года № 146 (далее – Административный регламент).

Согласно пункту 18 Административного регламента физическое лицо для получения государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов может представить по почте, опустить в ящик для корреспонденции Минюста РФ либо направить через Единый портал следующие документы:

а) заявление об аккредитации физического лица в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

б) копию документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации (копия паспорта);

в) копию документа государственного образца о высшем профессиональном образовании;

г) копию документа государственного образца о наличии ученой степени (при наличии);

д) копию трудовой книжки;

е) справку о прохождении службы, подтверждающую наличие у гражданина соответствующего стажа работы по специальности, заверенную печатью организации, в которой заявитель проходит службу (в случае если гражданин проходит военную службу либо правоохранительную службу).

Для юридического лица в пункте 19 Административного регламента установлен более широкий перечень документов, необходимых для представления с целях получения аккредитации на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Юридическое лицо для получения государственной услуги может представить по почте, опустить в ящик для корреспонденции Минюста РФ либо направить через Единый портал следующие документы:

а) заявление об аккредитации юридического лица в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, подписанное руководителем организации;

б) копию свидетельства о государственной регистрации юридического лица;

в) копию документа государственного образца о высшем профессиональном образовании работника юридического лица, отвечающего условиям аккредитации в качестве независимого эксперта - физического лица;

г) копию документа государственного образца о наличии ученой степени работника юридического лица, отвечающего условиям аккредитации в качестве независимого эксперта - физического лица (при наличии);

д) копию трудовой книжки работника юридического лица, отвечающего условиям аккредитации в качестве независимого эксперта - физического лица (с отметкой о работе в организации по настоящее время);

е) копию паспорта гражданина Российской Федерации работника юридического лица, выданного отвечающего условиям аккредитации в качестве независимого эксперта - физического лица;

ж) заявление о согласии работника юридического лица, изъявившего желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимого эксперта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, на обработку его персональных данных и внесение этих данных в государственный реестр независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, размещенный на официальном сайте Минюста РФ в сети Интернет.

Ознакомившись с указанными требованиями, в январе 2016 года я обратилась в Минюст РФ с заявлением о моей аккредитации в качестве эксперта по проведению независимой антикоррупционной экспертизы.

Распоряжением Минюста РФ от 27 января 2016 № 105-р мне было выдано свидетельство об аккредитации физического лица в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в случаях предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее – независимый эксперт).

Однако после этого, учитывая, что я нахожусь на государственной гражданской службе, и на меня распространяется действие федерального закона от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон о госслужбе),возник ряд вопросов. Во-первых, нужно ли мне уведомлять представителя нанимателя о том, что я собираюсь выполнять такой вид деятельности, даже несмотря на то, что он осуществляется на безвозмездной основе и за свой счет, не возникает ли здесь конфликт интересов, который может повлиять на исполнение моих должностных обязанностей. И, во-вторых, могу ли я, будучи аккредитованным независимым экспертом, проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, разрабатываемых органом государственной власти, в котором я работаю, т.е. МПР Оренбургской области.

Закон о госслужбе не содержит обязанности гражданского служащего уведомлять представителя нанимателя о намерении осуществлять какую-либо работу на безвозмездной основе. С другой стороны, часть 1 статьи 15 данного закона в качестве одной из обязанностей гражданского служащего называет обязанность сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Соответственно, у меня возник вопрос о необходимости составления уведомления представителю нанимателя о моем намерении осуществлять деятельность независимого эксперта по аналогии с уведомлением, которое составляется при извещении о намерении выполнять иную оплачиваемую работу, предусмотренное частью 2 статьи 14 Закона о госслужбе. Из содержания указанной нормы права следует, что обязанность гражданского служащего уведомлять представителя нанимателя появляется при одновременном наличии двух составляющих: во-первых, выполняется иная, помимо основной, оплачиваемая работа и, во-вторых, если ее выполнение может повлечь за собой конфликт интересов, т.е. возникновение такой личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей. В данном случае, по моему мнению, нет ни первой, ни второй составляющей. Деятельность независимого эксперта не оплачивается, более того, проводится за свой счет, т.е. уже не подпадает под термин «иная оплачиваемая». Проблема наличия в данном случае конфликта интересов еще более сомнительна. Предполагается, что эта деятельность выполняется помимо служебных обязанностей, т.е. в свободное время, в таком случае, о какой личной заинтересованности, которая может повлиять на их исполнение, может идти речь. Суть независимой экспертизы и заключается в том, что нормативный правовой акт или его проект рассматривается представителем гражданского общества.

Из этого вытекает второй вопрос о возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, разработчиком которых является орган власти, в котором я работаю. Полагаем верным мнение Ф.П. Васильева, который пишет: «Независимыми экспертами не могут являться юридические и физические лица, принимавшие участие в подготовке проекта документа, а также организации и учреждения, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти - разработчика проекта документа». Разработчиком проектов я не являюсь, но в силу своих должностных обязанностей провожу антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов МПР Оренбургской области. Поэтому уже на этом этапе я высказываю свое мнение о наличии (отсутствии) коррупциогенных факторов в них. Готовить дополнительно заключение как независимый эксперт, считаю, даже не излишним, а просто ненужным. В данном случае целесообразно рассматривать проекты иных ведомств на предмет наличия в них положений, способных повлечь коррупционные проявления.

Список литературы

  1. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ (по состоянию на 30 декабря 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. – 02.08.2004. – № 31. – Ст. 3215.
  2. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 № 172-ФЗ (по состоянию на 21 октября 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3609.
  3. Указ Президента Российской Федерации «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» от 13.04.2010 № 460 // Собрание законодательства РФ. – 19.04.2010. – № 16. – Ст. 1875.
  4. Постановление Правительства Российской Федерации «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26.02.2010 № 96 // Собрание законодательства РФ. – 2010. – №10. – Ст. 1084.
  5. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» от 27.07.2012 № 146 // Российская газета. – № 197. – 29.08.2012.
  6. Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: научно-практическое пособие / Т.А. Едкова, О.А. Иванюк, А.В. Сороко и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ПОЛИГРАФ-ПЛЮС, 2013. – 160с.
  7. Васильев Ф.П. Антикоррупционные экспертизы нормативных правовых актов / Ф.П. Васильев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2011. – № 1. – С.35-40.