Объект антикоррупционной экспертизы

NovaInfo 41, с.136-140, скачать PDF
Опубликовано
Раздел: Юридические науки
Просмотров за месяц: 46
CC BY-NC

Аннотация

Объект – важнейший элемент производства любого вида экспертиз. В настоящей статье рассматриваются нормативные правовые акты и их проекты как объекты антикоррупционной экспертизы. Также делается вывод о необходимости подвергать антикоррупционной экспертизе правоприменительные акты и решения должностных лиц, конкурсную документацию при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд, а также гражданско-правовые договоры, одной из сторон которых является публично-правовое образование. По мнению автора, не только в определенных законодателем нормативных правовых актах и их проектах могут содержаться коррупционно опасные нормы. Риск совершения коррупционного правонарушения заложен главным образом в правоприменительных актах, которые создаются на их основе. И выявить коррупционную составляющую возможно только уже на стадии применения закона.

Ключевые слова

ОБЪЕКТ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ, АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА, НЕНОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ, НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ, ДЕЙСТВИЯ И РЕШЕНИЯ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА, ПРОЕКТ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА, КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ФАКТОР

Текст научной работы

На законодательном уровне никогда не давалось определение термину «объект антикоррупционной экспертизы», и долгое время в нормативных правовых актах, посвященных антикоррупционной экспертизе, менялось его содержание.

Правила, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», в пункте 1 устанавливали, что объектами антикоррупционной экспертизы являлись разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти: проекты федеральных законов; проекты указов Президента Российской Федерации; проекты постановлений Правительства Российской Федерации. К объектам антикоррупционной экспертизы также относились:

  • проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер;
  • концепции и проекты технических заданий на разработку проектов федеральных законов;
  • проекты федеральных законов, поступившие для подготовки проектов официальных отзывов и заключений Правительства Российской Федерации на проекты федеральных законов;
  • проекты поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов.

Сразу обращает на себя внимание то, что в качестве объекта антикоррупционной экспертизы рассматривались только проекты соответствующих документов. Видимо, на тот момент, законодатель исходил из того, что эффективность анализа и возможность антикоррупционной корректировки проектов нормативных правовых актов гораздо выше, чем уже существующих правовых актов. Хотя, по нашему мнению, коррупционный риск, который несет в себе та или иная норма права становится очевидным только в процессе правоприменения. Следовательно, антикоррупционной экспертизе уже в 2009 году целесообразно было подвергать и действующие нормативные правовые акты.

Исходя из положений части 2 статьи 3 ныне действующего Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее по тексту – Закон об антикоррупционной экспертизе) объектами антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов, подготовленные органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, их должностными лицами и органами местного самоуправления.

Понятие «нормативный правовой акт» в широком смысле слова объединяет все виды актов. До настоящего времени законодательного определения понятия «нормативный правовой акт» нет. И это несмотря на то, что многие годы не смолкают ученые, предлагающие принять закон о нормативных правовых актах. Нам по-прежнему остается ориентироваться на признаки нормативного правового акта, данные Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». В пункте 9 данного постановления определено, что признаками нормативного правового акта являются: 1) издание его в установленном порядке; 2) издание его управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 3) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; 4) указанные правила поведения рассчитаны на неоднократное применение; 5) указанные правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Что касается определения понятия «проект нормативного правового акта», то нам более близко определение, данное Р. Р. Газимзяновым, согласно которому «под проектом нормативного правового акта следует понимать первоначальный вариант нормативного правового акта, официально и в установленном порядке внесенного компетентным на то субъектом правотворчества в целях его предварительного обсуждения, уточнения, проведения экспертной оценки либо изменения до принятия по нему окончательного решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или их должностными лицами».

Таким образом, можно сделать вывод о том, что объектом антикоррупционной экспертизы являются практически все нормативные акты за исключением нормативного правового акта высшей юридической силы – Конституции Российской Федерации, а также международных нормативных правовых актов.

Кроме указанных, по инициативе разработчиков нормативных правовых актов или по инициативе независимых экспертов антикоррупционной экспертизе могут быть подвергнуты и иные объекты. Некоторые субъекты Российской Федерации уже пошли по этому пути, включив в перечень объектов, подлежащих антикоррупционной экспертизе акты, носящие ненормативный характер. Например, статья 10 Закона Оренбургской области от 15 сентября 2008 года № 2369/497-IV-ОЗ «О противодействии коррупции в Оренбургской области» предусматривает, что антикоррупционная экспертиза может проводиться и по правовым актам органов исполнительной власти Оренбургской области, не носящим нормативный характер, в том числе по договорам и соглашениям, заключаемым от имени Оренбургской области. Постановлением Губернатора Московской области от 14 августа 2013 года № 193-ПГ «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти Московской области, государственными органами Московской области, и их проектов» также предусмотрена «специализированная антикоррупционная экспертиза» проектов соглашений (договоров), заключаемых от имени Московской области, не носящих нормативный характер.

Однако, думается, что законодатель, указав нормативные правовые акты и их проекты, а также, в отдельных случаях, акты, носящие ненормативный характер, в качестве объектов антикоррупционной экспертизы, ограничил ее распространение, не включив в объект антикоррупционной экспертизы иные документы, которые могут нести в себе коррупционный риск. Такими могут, например, являться: конкурсная документация о закупках для государственных и муниципальных нужд, договоры, заключаемые публично-правовыми образованиями, правоприменительные акты.

Так, конкурсная документация, которая готовится заказчиком перед объявлением торгов по каждому виду закупки и которая затем размещается в единой информационной сети, правовым актом не является, и потому действие Закона об антикоррупционной экспертизе на нее не распространяется. Правильно пишет В.М. Корякин, что объектом рассматриваемой антикоррупционной экспертизы является документация о закупке, в состав которой, как правило, входят: 1) извещение о конкурсе; 2) инструкция участникам конкурса; 3) формы конкурсной заявки и иных документов, представляемых претендентами на участие в конкурентных процедурах; 4) техническое задание; 5) проект государственного контракта; 6) иные документы в зависимости от формы конкурентной процедуры, используемой организатором торгов, а также от характера закупаемой продукции, работы, услуги.

Необходимость антикоррупционной экспертизы договоров, заключаемых публично-правовыми образованиями, по нашему мнению, сводится к тому, что они обеспечивают деятельность общезначимой направленности, осуществляются органами государственной или муниципальной власти и, как правило, основываются на публичной собственности (например, концессионные соглашения). При заключении таких договоров имеет место быть публичный интерес, поэтому публичная власть обязана обеспечить их исполнение в любом случае. Кроме того, исполнение таких договоров требует вовлечения бюджетных финансовых средств. Данная сфера, как известно, в значительной степени подвержена коррупции.

Полагаем, что антикоррупционной экспертизе должны также подвергаться правоприменительные акты или действия должностных лиц. А.В. Кудашкин отмечает, что «организационно-распорядительные документы (акты правоприменения), формально не подпадая под признаки нормативного правового акта (не проходят регистрационные или иные учетные процедуры), тем не менее, подчас, фактически, являясь таковыми, могут включать коррупциогенные нормы; тем самым они несут потенциальный заряд возможности последующих коррупционных проявлений. Кроме того, антикоррупционная экспертиза может касаться не только коррупциогенных норм, но и коррупционного поведения конкретных лиц. В этом случае непосредственным предметом исследования будут являться конкретные факты совершения лицом тех или иных деяний, а объектом - целевое, мотивированное поведение субъекта». При этом если антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов носит общий характер, т.е. применяется в отношении всех нормативных правовых актов и их проектов, то экспертиза правоприменительных актов, а также действий и решений должностных лиц должна проводиться в отношении конкретного должностного лица.

Действующее же законодательство говорит только об экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Распорядительные акты органов государственной власти, хотя и не подпадают под признаки нормативного правового акта, тем не менее, могут содержать в себе коррупционные нормы, чем несут потенциальную возможность для последующих коррупционных проявлений особенно в коррупционно опасных сферах. Опыт выявления коррупции показывает, что она возникает в тех областях, где государственные служащие реализуют организационные, исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные, а также разрешительные полномочия. Исследованию подлежат любые фактические данные, указывающие на возможность создания условий для проявления коррупции. «Антикоррупционная экспертиза может касаться не только коррупциогенных норм, но и коррупционного поведения конкретных лиц. В этом случае предметом исследования будут являться конкретные факты совершения лицом тех или иных деяний, а объектом – целевое, мотивированное поведение субъекта».

Предполагается, что после проверки норм на антикоррупционную безопасность они не должны содержать коррупциогенных свойств. Однако дефектность нормы права может быть выявлена только в процессе правоприменительной практики, так как даже если она не содержит коррупциогенных свойств, то недобросовестные чиновники могут обнаружить, что сочетание некоррупционных свойств образует коррупциогенный фактор, который они используют в коррупционных целях.

Полагаем, что такая экспертиза должна назначаться в рамках служебной проверки, при выявлении коррупционных проявлений, а ее основные свойства должны регулироваться законодательством по противодействию коррупции. «Хотя в Федеральном законе «О противодействии коррупции» не используются термины «коррупционный проступок» и «коррупционное проявление» оба явления существуют в практике... Таким образом, в случаях, когда в процессе проведения служебной проверки необходимо объективно доказать, что деяние обладает признаками коррупционного проступка или создало условия для коррупции, можно применять антикоррупционную экспертизу».

Читайте также

Список литературы

  1. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: [федер. закон: принят Государственной Думой 3 июля 2009 г.: одобрен Советом Федерации 7 июля 2009 г.: по состоянию на 21 октября 2013 г.] // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3609.
  2. О противодействии коррупции в Оренбургской области: закон Оренбургской области от 15 сентября 2008 г. № 2369/497-IV-ОЗ // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. – 2008. – 29 августа (22 заседание, I часть).
  3. О порядке проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов Губернатора Оренбургской области, Правительства Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области: указ Губернатора Оренбургской области от 18.12.2008 № 159-ук // КонсультантПлюс: справочная правовая система / разраб. НПО «Вычисл. математика и информатика». – М.: КонсультантПлюс, 1997-2015. – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
  4. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 № 48 // Российская газета. – 2007. – 08 декабря (№ 276).
  5. Братановский С. Н., Зеленов М. Ф. Правовая и антикоррупционная экспертизы в системе исполнительной власти / С. Н. Братановский, М. Ф. Зеленов // Гражданин и право. - 2012. - № 1. – С. 24-33.
  6. Газимзянов Р. Р. Объект антикоррупционной экспертизы: понятие, содержание, виды Р. Р. Газимзянов // Актуальные проблемы экономики и права. - 2009. - № 4. – С. 32-35.
  7. Корякин В. М. Антикоррупционная экспертиза документации о закупках товаров, работ и услуг для государственных нужд / В.М. Корякин // Журнал российского права. 2014. № 5. С. 66 - 75.
  8. Кудашкин А. В. К вопросу о предмете и объекте антикоррупционной экспертизы / А.В. Кудашкин // Административное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 26 - 30.
  9. Нестеров, А. В. Соотношение понятий «проверка» и «экспертиза» в антикоррупционной деятельности / А. В. Нестеров // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е. Р. Россинская. – М.: Проспект, 2010. – С. 51-55.

Цитировать

Соколова, Н.Г. Объект антикоррупционной экспертизы / Н.Г. Соколова. — Текст : электронный // NovaInfo, 2016. — № 41. — С. 136-140. — URL: https://novainfo.ru/article/4592 (дата обращения: 26.06.2022).

Поделиться