Проведение официальных государственных мероприятий, регламентация которых осуществляется нормами государственного протокола Российской Федерации, требует приложения огромных усилий рядом ответственных подразделений компетентных органов. Протокольные мероприятия, будучи инструментом формирования внешнеполитического образа Российской Федерации [1], призваны сосредоточить в себе лучшие формы и черты торжественности, представительности, официальности, властности, значимости и политичности, изображающие «лицо» Российского государства при международных контактах, что обуславливает успешное выполнение посредством комплекса протокольных норм – общепризнанного инструментального компонента дипломатической деятельности – целей и задач внешней политики Российского государства [2]. Главным участником и координатором проведения таких мероприятий является Президент Российской Федерации как высшее должностное лицо, уполномоченное представлять интересы государства внутри страны и в международных отношениях [3].
Основные положения государственной протокольной практики Российской Федерации предусмотрели возможность проведения пяти видов визитов иностранных представителей в Российскую Федерацию на высшем и высоком уровне, отличающихся друг от друга форматом визита: государственный визит, официальный визит, рабочий визит, неофициальный (частный) визит и визит проездом [4]. Формат визита по полноте мероприятий делового и протокольного характера зависит от уровня и вида визита в совокупности: на высшем уровне (глав иностранных государств и глав правительств иностранных государств), на высоком уровне (министров иностранных дел, представителей глав государств и глав правительств и руководителей международных организаций), и определяет, в свою очередь, объем подготовительной работы, непременно затрагивающей экономическую сферу обеспечения деятельности высших органов государственной власти (т.н. «государственного сервиса» [5]), а также массив используемых средств и имущества.
Как отмечает П.Ф. Лядов, подготовка любого визита на высшем и высоком уровне всегда представляет собой «ответственное и трудоемкое дело» [2]. Подтверждением тому выступает перечень мероприятий, подлежащих обязательному проведению в рамках визита гостя на соответствующем уровне. К примеру, государственный визит в Российскую Федерацию главы иностранного государства, как имеющий максимально полный по объему проводимых мероприятий формат, подразумевает церемонию встречи и проводов гостя, церемонию отдания воинских почестей (возложение венка к Могиле Неизвестного Солдата), церемонию официальной встречи гостя Президентом Российской Федерации, официальные переговоры с ним, подписание официальных документов, встречу с представителями СМИ, государственный обед от имени Президента Российской Федерации, встречу с высшими должностными лицами государства, поездку по стране и вручение памятных подарков, наличие отдельной программы визита для супруги (супруга) гостя, а также физическую охрану [6], персональное транспортное обеспечение и размещение гостя (с семьей) в его официальной резиденции на время пребывания в Российской Федерации, функции которой по сложившейся традиции выполняют представительские здания Московского Кремля, государственные особняки на Воробьевых горах либо президентские номера в гостиницах Управления делами Президента Российской Федерации (по желанию гостя) [2].
Для этих целей привлекается огромное количество персонала и государственных служащих, а также имущественных объектов (вещей и предметов), в т.ч. тех, которые отличаются свойствами потребляемости и однократности использования. Именно поэтому Управление делами Президента Российской Федерации, организующее и непосредственно осуществляющее материально-техническое обеспечение деятельности высших федеральных государственных органов [7], выступает основным заказчиком различных услуг по организации, обслуживанию и оформлению мест проведения протокольных мероприятий с участием главы государства и Правительства Российской Федерации. В этой связи для наибольшей эффективности обеспечения протокольных нужд им активно применяется механизм государственных закупок – ведущий инструмент оптимизации бюджетных расходов [8], ставший на сегодня абсолютной нормой административно-хозяйственной деятельности субъектов федерального государственного аппарата.
При организации закупочных мероприятий Управление делами Президента Российской Федерации в целях удобного, своевременного, экономного и эффективного осуществления материального обеспечения проведения запланированных протокольных мероприятий в некоторых случаях избирает метод «годичной обобщительной закупки» (т.е. формирования в конце предыдущего или в начале текущего календарного года суммарного заказа услуг (товаров), предполагаемых к использованию в течение всего года) у единственного поставщика. Так, задолго до проведения запланированных на 2016 год мероприятий в конце 2015 года ведомство разместило извещения о проведении следующих закупок: изготовление и поставка в 2016 году сувенирной продукции для подарочного фонда Президента Российской Федерации на сумму 650 000 руб. [9]; оказание услуг по предоставлению автобусов и микроавтобусов по заявкам Администрации Президента Российской Федерации для обеспечения мероприятий, проводимых с участием Президента Российской Федерации или по его поручению в 2016 году, на сумму 1 403 100 руб. с условием выполнения заказа в течение календарного года с 01.01.2016 г. до 31.12.2016 г. в территориальных пределах Москвы [10]; и оказание услуг, связанных с обеспечением визитов глав правительств иностранных государств и обеспечением питанием на протокольных мероприятиях с участием высших должностных лиц Российской Федерации, проводимых Правительством Российской Федерации в 2016 году, на сумму 6 000 000 руб. [11].
В части обеспечения визитов в Российскую Федерацию на высшем уровне Управление делами Президента Российской Федерации размещает информацию о закупках, как правило, придавая им комплексный (абстрактный) характер (т.е. не подразделяя визит на отдельные его составляющие), а в определенных ситуациях и конкретно детализируя. К примеру, были осуществлены закупки услуг по организации, обслуживанию и оформлению места проведения в рамках визитов в Российскую Федерацию Президента Республики Армения С.А. Саргсяна, Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко, Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева, Президента Киргизской Республики А.Ш. Атамбаева и Президента Республики Таджикистан Э. Рахмона сессии Совета коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности и заседания Высшего Евразийского экономического совета 20-22 декабря 2015 года на сумму 1 361 000 руб. [12]; услуг по организации, обслуживанию (с обеспечением питания) и оформлению мест проведения официальных визитов в Российскую Федерацию: Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко 14-16 декабря 2015 года на сумму 752 000 руб. [13], Премьер-министра Республики Индия Н. Моди 23-25 декабря 2015 года на сумму 669 500 руб. [14], Короля Марокко Мухаммеда VI в декабре 2016 года на сумму 749 000 руб. [15], Эмира Государства Катар Т. Аль Тани 17-19 января 2016 года на сумму 354 300 руб. [16]; услуг по организации, обслуживанию (с обеспечением питания) и оформлению мест проведения рабочих визитов в Российскую Федерацию: Премьер-министра Венгрии В. Орбана на сумму 400 100 руб. [17], Короля Бахрейна Х. Аль Халифы 8-10 февраля 2016 года на сумму 695 100 руб. [18], Президента Киргизской Республики А.Ш. Атамбаева на сумму 539 900 руб. [19]; в то же время была произведена закупка услуг по буфетному обслуживанию журналистов в рамках официального визита в Российскую Федерацию Премьер-министра Республики Индии Н. Моди 23-25 декабря 2015 года на сумму 297 220 руб. [20], которая не вошла в ранее приведенную общую закупку услуг по обеспечению проведения официального визита Н. Моди.
Таким образом, опыт Управления делами Президента Российской Федерации в обеспечении проведения протокольных мероприятий государственного значения посредством закупок необходимых услуг и товаров для протокольных нужд у определенных поставщиков, являющихся единственными, вполне обоснованно может признаваться успешным. Он показал, что закупочный механизм в условиях нынешних экономических реалий в должной мере способен своевременно обеспечивать государственные нужды, касающиеся протокольной страницы деятельности высших органов государственной власти. Однако проведенное исследование позволяет выявить и некоторые недостатки в закупочной практике сервисного ведомства, распространенные во всей контрактной системе [21]: искажение или абстрактность информации о проводимых закупках услуг не позволяет установить объем мероприятий (количество этапов и действий) в рамках одной оказываемой услуги, что существенно вводит в заблуждение исполнителя, а также компетентные контрольные органы, и как следствие, не дает возможность определить объективную цену контракта в зависимости от количества проводимых мероприятий в рамках оказания одной услуги.
Приведенные примеры показали, что зачастую цена контракта определяется необоснованно, об этом, в частности, может свидетельствовать сопоставление информации о закупках услуг по обеспечению проведения визитов одинакового формата (с одинаковым перечнем мероприятий) – официальных визитов формально равных по статусу глав иностранных государств с одинаковой продолжительностью пребывания в Российской Федерации, но с разной стоимостью контракта, даже приблизительно не одинаковой по значению (в некоторых случаях контрактные цены превосходят друг друга в разы). Представляется, что озвученная проблема должна иметь внеочередной характер при устранении недостатков в функционировании системы закупок для обеспечения нужд протокольных мероприятий.