Одной из важнейших основ конституционного строя России является разделение властей. Отвечающее этому признаку содержание ст. 10 Конституции, где сказано, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную», связано с политической действительностью Российского государства.
Именно политические предпосылки, по мнению ряда авторов, [1, с. 29-33; 2, с. 10-17] побуждают демократическое общество организовать систему правления таким образом, чтобы не допустить концентрации власти в одних руках, создать систему взаимных сдержек и противовесов у различных ветвей власти, обеспечить их нормальное функционирование, гарантировать защиту прав и свобод человека и гражданина от произвола органов власти.
Конституционный принцип разделения властей предполагает наличие определенных сфер государственной деятельности, в которых исключительной компетенцией обладают только органы публичной власти, указанные в ст. 11 и 12 Конституции РФ. Причем ст. 10 Конституции РФ закрепила важное положение о том, что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Разделение властей также означает, что каждая ветвь власти независима, не подчиняется другим ветвям, самостоятельно реализует порученные ей функции.
Как справедливо отмечает М.И. Байтин: «Основное назначение такого разделения властей заключается, во‑первых, в обеспечении эффективного, профессионального и независимого функционирования каждой ветви власти; во‑вторых, в создании “сдержек и противовесов” во взаимоотношениях между разными ветвями власти с тем, чтобы исключить возможность возвышения какой‑либо одной из них над другими, не допустить любой узурпации власти, любой диктатуры». [3, с. 472]
В современных демократических государствах принцип разделения властей предполагает действие механизма взаимосдерживания, взаимосогласования, взаимоконтроля различных ветвей власти, гарантируя при этом сохранение их самостоятельности и независимости. [4, с. 11-13; 5, с. 114]
Таким образом, система разделения властей выступает одной из важнейших гарантий демократизма существующей в государстве формы правления. В развитии структуры органов государства, их взаимоотношениях, по мнению Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркина, в настоящее время обнаруживаются новые тенденции, к которым, полагают авторы, относятся: отход от прежних жестких схем организации государственной власти, создание смешанных и гибридных форм правления; создание новых механизмов, имеющих целью обеспечить стабильность правительства; установление более тесного сотрудничества главы государства, парламента и правительства путем реализации их совместных полномочий и др. [6, с. 272-285 ]
В системе разделения властей особое место занимает исполнительная власть, которая является как бы промежуточным звеном между законодательной и судебной властью. Ведь если бы ее не существовало, то для кого бы законодательные органы издавали свои акты и чьи действия и решения контролировали бы судебные органы? При этом назначение исполнительной власти выражается в особом виде государственной правоприменительной деятельности, так как отличие от правоприменительной судебной власти (где исполнение требований закона осуществляется главным образом в негативных случаях) для исполнительной власти свойственно в основном правоприменение позитивного характера, т.е. прямое исполнение требований закона для обеспечения нормальной и эффективной работы находящихся под ее воздействием объектов экономики, политики, культуры и т.п.
Сущность исполнительной власти является предметом научного анализа многих ученых, занимающихся проблемами конституционного и административного права. [7, с. 5-29; 8, с. 27-31; 9, с. 148-157; 10, с. 14-22; 11, с. 55-61; 36, с. 34-38]
Так, например, К.С. Бельский утверждает, что с точки зрения административно‑правовой логики исполнительная власть первична, поскольку она воплощает государство, с ней постоянно сталкивается человек, а законодательная власть является подсобной и призвана в основном корректировать деятельность исполнительной власти. [12, с. 21] Ю.Н. Старилов полагает, что «исполнительная власть – это деятельность по властному исполнению законов, включая возможность применения мер государственного принуждения». [13, с. 93] Другие ученые утверждают, что исполнительная власть – ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно‑ властных полномочий исполнительно‑распорядительного характера. [14, с. 34-38; 15, с. 23-28; 16, с. 5-7]
По мнению А.С. Сахаровой, исполнительная власть – это «совокупность государственно‑властных полномочий, реализуемых специально учреждаемыми органами, важнейшей функцией которых является исполнение законов и иных нормативно‑ правовых актов». [17, с. 22]
Таким образом, в этих определениях указывается на две важнейших характеристики феномена «исполнительная власть» – это специфическая государственная деятельность, которая осуществляется специально созданными органами власти. Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, по мнению Ю.А. Тихомирова, характеризуется следующими признаками: а) непрерывный и оперативный характер деятельности; б) осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии; в) установление юридико‑функциональных режимов; г) применение мер административной ответственности; д) деятельность иерархически построенного аппарата управления; е) профессиональный персонал; ж) административное усмотрение. [18, с. 21-22]
Другой точки зрения придерживается Ю.Н. Старилов, по мнению которого исполнительной власти присущ ряд признаков, к наиболее важным из которых он относит следующие: обязательность существования ее в современном правовом государстве; это самостоятельный вид государственной власти; наличие системы органов исполнительной власти; единство; подзаконность; планирование; осуществление юрисдикционной деятельности; ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты. [19, с. 94-103]
К.С. Бельский указывает как на внешний организационный фактор исполнительной власти – наличие системы органов государственного и муниципального управления, так и на внутренний служебный фактор – наличие государственной службы. Кроме того, он отмечает использование органами и должностными лицами государственно‑властных полномочий, а также мер административного принуждения, указывает на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.), отмечает универсальность исполнительной власти. [20, с. 24-31]
Однако следует согласиться с мнением Ю.Н. Старилова о том, что данные признаки присущи государственному управлению в целом, а не только исполнительной власти. К основным признакам исполнительной власти другой видный ученый в области административного права, Д. Н. Бахрах, относит прежде всего вторичность, зависимость от высшей власти. Кроме того, он отмечает сильную организационную составляющую исполнительной власти, ее исполнительно‑распорядительный характер. К другим отличительным признакам, по его мнению, относятся уже отмечаемые другими авторами принудительность, подзаконность, подконтрольность. Однако в отличие от других, Д.Н. Бахрах указывает на особый субъект, к которому относит единую многоуровневую, иерархическую государственную администрацию, деятельность которой осуществляется большим числом служащих. [21, с. 14]
Суммируя все вышеперечисленные признаки, к конституционным признакам исполнительной власти, отличающим ее от законодательной и судебной власти, по нашему мнению, можно отнести следующие:
- нормативный (правовое регулирование статуса органов исполнительной власти и основ их деятельности);
- организационно‑институциональный (наличие обособленной системы органов);
- функциональный (собственные конституционные функции, отличные от функций других ветвей власти); [22, с. 12-17]
- компетенционный (наличие специфических конституционно‑правовых полномочий); [23, с. 36-40]
- ресурсный (свой финансовый, кадровый, материально‑технический потенциал). [24, с. 25-30]
В федеративных государствах, к которым относится Россия, существует двухуровневая система государственных органов исполнительной власти, состоящая из федеральных и региональных органов исполнительной власти. Исполнительная власть реализуется через деятельность специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Органы исполнительной власти имеют свой собственный правовой статус, отличающий их от органов законодательной и судебной власти. Посредством деятельности собственных органов исполнительная власть приобретает динамические качества. В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть организуется и осуществляется на началах федерализма, т.е. законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов Федерации.
Однако, в отличие от законодательной власти, федеральные и региональные органы которой не образуют соподчиненную, единую систему, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Данное положение основывается на ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, в соответствии с которой федеративное устройство России базируется на единстве системы государственной власти.
Такое единство и взаимодействие органов исполнительной власти, прежде всего, обусловлены их общими направлениями деятельности, в которых выражается сущность и назначение данной ветви государственной власти. Верно отмечает А.С. Сахарова: «Необходимо учитывать, что функции исполнительной власти тесно взаимосвязаны с функциями государства, которые в свою очередь зависят от целей и задач, стоящих перед государством на современном этапе. Соответственно, в процессе исторического развития государства в функциях исполнительной власти происходят определенные изменения: возникают новые направления деятельности, в некоторых из функций отпадает необходимость, другие изменяют свое содержание, но неизменной является исполнительная функция, которая служит основой для всех других». [17, с. 22]
Тем не менее, ученые‑правоведы имеют различные представления о природе и составе функций исполнительной власти. Так, например, Ю.М. Козлов наиболее важными функциями исполнительной власти считает правоохранительную функцию, функцию координации, регулирования и функцию организации. [10, с. 3-12]
Ю.Н. Старилов выделяет такие общие функции исполнительной власти, как: исполнительная – функция исполнения законов; правозащитная – функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; социально‑экономическая – направленная на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов; функция обеспечения законности и конституционного порядка в стране; регулирующая – в рамках которой осуществляются руководство, контроль, координация, учет, прогнозирование и т.д.; нормо‑творческая; охранительная. [19, с. 99-100]
Эти функции можно отнести ко всем без исключения органам исполнительной власти, тогда как К.С. Бельский приходит к выводу о наличии двух уровней функций исполнительной власти. Три основные, имеющие глобальное значение для жизни общества: функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности; регулятивно‑управленческая функция, представляющая собой деятельность по руководству экономикой, финансами, культурой, наукой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства; функция обеспечения прав и свобод граждан, по его мнению, составляют первый уровень, содержание функций которого вытекает из субстанциональной природы исполнительной власти. Функции второго уровня имеют вспомогательный характер, как считает К.С. Бельский, и направлены на обслуживание трех основных функций, к которым он относит: нормотворческую функцию, заключающуюся в издании органами исполнительной власти нормативных актов управления; оперативно‑исполнительную, которая заключается в реализации органами исполнительной власти правовых норм, содержащихся в законах и иных нормативно‑правовых актах; юрисдикционную, выражающуюся в применении административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к юридическим и физическим лицам. [26, с. 14-21]
Э.Г. Липатов в качестве функций исполнительной власти выделяет следующие: – функцию осуществления государственного административного принуждения за нарушение правил управления; – разрешительную функцию, связанную с выдачей органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и конкретных действий юридическим лицам и гражданам; – регистрационную функцию, выражающуюся в регистрации актов, документов, прав, объектов; – функцию управления государственным имуществом, состоящую в осуществлении полномочий собственника в отношении имущества, в том числе и переданного государственным унитарным предприятиям, казенным предприятиям и государственным учреждениям, а также управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ; – функцию по оказанию государственных услуг, понимаемую как осуществление органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных законодательством условиях неопределенному кругу лиц. [27? c/ 87]
При реализации данных функций обнаруживается необходимость постоянного взаимодействия органов исполнительной власти федерального и регионального уровня. По мнению А. Бланкенагеля, для федеративного устройства нетипична и даже чужеродна ситуация, в которой федеральные учреждения и учреждения субъектов Федерации являются частями единой (иерархической) структуры, поскольку это ставит под сомнение одну из главных лежащих в основе федерализма идей – вертикальное разграничение власти. Наличие единой иерархической структуры в сфере исполнительной власти, по его мнению, подразумевает следующее: – существование многослойной системы вышестоящих и подчиненных им государственных органов с образованием хорошо известной пирамиды системы исполнительной власти; – направление вышестоящими государственными органами приказов и инструкций в адрес нижестоящих, подчиненных государственных органов; – возможность участия вышестоящих органов исполнительной власти в решении задач, находящихся в ведении нижестоящих органов исполнительной власти; – контроль со стороны вышестоящих государственных органов за соблюдением законов нижестоящими, подчиненными государственными органами; – возможность назначения должностных лиц вышестоящими органами исполнительной власти в нижестоящие органы исполнительной власти; – возможность применения различных санкций (например, признание нормативных актов недействительными, финансовые санкции или дисциплинарные взыскания с должностных лиц); – отсутствие судебной защиты в отношении действий высшего эшелона органов государственной власти. [28, с. 31]
Действительно, прямого «вертикального» подчинения в системе органов исполнительной власти федерального и регионального уровня нет, можно с уверенностью говорить лишь об их взаимодействии и взаимовлиянии. [29, с. 21-23; 30, с. 7-9; 31, с. 31-36]
Свидетельством этого является правовой механизм заключения соглашений о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации.
Причем передавать такие полномочия эти органы могут только в сфере совместного ведения, определенного ст.72 Конституции РФ. Возможность заключения между ними соглашений о передаче друг другу части своих полномочий отражена в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а конкретный механизм определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий». [32]
Однако нельзя сказать, что осуществление на практике данных соглашений полностью решает проблему повышения эффективности взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти. [33, с. 25-28; 34, с. 58-64]
Зачастую органам исполнительной власти субъектов Федерации достаточно сложно установить профессиональные и деловые связи с федеральными министерствами, агентствами, службами, государственными комитетами по вопросам их деятельности. Представляется, что в данном случае инициатива должна исходить от федеральных структур, которые должны нормативно закрепить параметры такого взаимодействия. Кроме того, важную роль при взаимодействии Российской Федерации и субъектов РФ играет высшее должностное лицо субъекта РФ, который в соответствии с п. 1 «д» ч. 7 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 22 сентября 1999 г. обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Федерации с иными органами государственной власти субъекта Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.[35]
Именно высшее должностное лицо отвечает за нормальное функционирование всех органов исполнительной власти, находящихся на территории субъекта Федерации,
И обеспечивает реализацию прав и свобод граждан, защиту их от любых преступных посягательств. Таким образом, взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации осуществляется в целях совместного исполнения государственных функций и призвано обеспечить более полное осуществление прав граждан на территории как субъекта Федерации, так и всей России.