Смена политической системы, переход к рыночным отношениям в экономике привели к формированию в нашей стране новых социальных институтов, одним из которых является муниципальная служба [2, с. 81].
Определений и формулировок социального института в современной социологии можно набрать несколько десятков, наиболее лаконичное, четкое и всеобъемлющее определение социального института, его признаков и функций, а также процесса институционализации дает С.С. Фролов. По его мнению, социальные институты появляются в обществе как крупные непланируемые продукты социальной жизни. Люди в социальных группах пытаются реализовать свои потребности сообща и ищут для этого различные способы. В ходе общественной практики они находят некоторые приемлемые образцы, шаблоны поведения, которые через повторения и оценку превращаются в стандартизированные обычаи и привычки. Спустя некоторое время эти шаблоны и образцы поведения поддерживаются общественным мнением, принимаются и узакониваются. На этой основе разрабатывается система санкций. Время от времени члены общества или социальной группы могут собирать, систематизировать и давать легальное подтверждение этим практическим навыкам и образцам, в результате чего институты изменяются и развиваются.
Исходя из этого «институционализация представляет собой процесс определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в систему, которая способна действовать в направлении удовлетворения некоторой общественной потребности» [7, с.146].
До середины 90-х гг. прошлого века в нашей стране понятия «муниципальная служба» не существовало. Функции муниципальных органов власти выполняли местные Советы народных депутатов и исполнительные органы при них.
15 октября 1985 г. в Страсбурге была открыта к подписанию Европейская местного самоуправления, в которой говорилось, что государства – члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию, считают, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя, что право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами – членами Совета Европы, и полагают, что это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне.
Создатели убеждены, что наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти.
Авторы утверждают, что это предполагает наличие местных органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов.
Государства – члены Совета Европы, подписавшие , определили конституционную и законодательную основу местного самоуправления и договорились, что «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства» [3, ст.2].
9 апреля 1990 г. в СССР был принят N 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил, что местное самоуправление в СССР является частью социалистического самоуправления народа и призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. определил общие начала местного самоуправления и местного хозяйства в Союзе ССР.
В законе давалось понятие местного (территориального) самоуправления в СССР как «самоорганизации граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» [4, ст.1].
ом N 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» определялось, что система местного самоуправления включает местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии [4, ст.2].
На основании Российской Федерации 1993 г. Государственной Думой РФ 28 августа 1995 г. принимается Федеральный N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливал общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Федеральный от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ утратил силу в связи с вступлением в действие Федерального от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в соответствии с Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
В Закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые упоминается термин «муниципальная служба» и говорится, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами [5, ст.42].
Кульминацией в формировании муниципальной службы как правовой категории явилось принятие Федерального от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», предметом регулирования которого являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, с прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих [6, ст.1].
Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Данная деятельность не является выборной, таким образом, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления муниципальными служащими не являются.
Своей практикой социальный институт муниципальной службы затрагивает практически все население страны, проживающее в муниципалитетах, можно предположить, что именно муниципальная служба приближается к категории основного социального института [1, с. 22].