Референдум, согласно ч. 2 ст. 3 Конституции России, является формой высшего непосредственного выражения власти народа.
Местный референдум – это голосование «обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах одного муниципального образования, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований».
Правовой основой местного референдума в первую очередь является Конституция РФ (ст. 3, 32 и др.) [1], ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» [2], ФЗ в ред. от 6 октября 2003 г., законы субъектов РФ о местном референдуме, а также уставы соответствующих муниципальных образований.
Правила определения предмета местного референдума изложены в ст. 12 ФЗ от 12 июня 2002 г., п. 3 которой гласит: «На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения». Данное положение требует, чтобы в уставе каждого муниципального образования были обязательно перечислены конкретные вопросы, которые могут быть вынесены на местный референдум.
Процедура включает следующие стадии: инициирование проведения голосования; назначение голосования; подготовка к проведению голосования; проведение агитационной кампании; голосование и определение результатов голосования.
Оформленное в виде правового акта решение, принятое на местном референдуме (наряду с уставом муниципального образования, решением, принятым на сходе граждан) является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе:
а) выдвинутой гражданами, имеющими право на участие в местном референдуме;
б) выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; в) представительного органа и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
Основные обязанности органов местного самоуправления по обеспечению субъективного права жителей муниципального образования на местный референдум определены в ст. 22 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. и сводятся к следующим действиям: назначение местного референдума представительным органом местного самоуправления (ч. 5 ст. 22); опубликование решения, принятого на местном референдуме (ч. 6 ст. 22); исполнение решения, принятого на местном референдуме (ч. 6, 7 ст. 22) [3]. При этом дискуссии вызывает, в первую очередь, обязанность назначения референдума представительным органом местного самоуправления, которой мы уделим значительное внимание. Прежде всего можно отметить, что в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., помимо указания на то, что референдум назначается представительным органом местного самоуправления, устанавливается также срок, в течение которого должно быть принято решение представительного органа местного самоуправления, – этот срок составляет тридцать суток со дня поступления в представительный орган документов о выдвижении инициативы о проведении местного референдума. При этом сама процедура выдвижения инициативы определяется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» (ст. 36–38). Этим актом предусматривается, что для выдвижения инициативы проведения местного референдума необходимо образовать инициативную группу численностью не менее десяти жителей муниципального образования. Следует заметить, что закон не допускает иного варианта выдвижения инициативы проведения местного референдума.
Еще одно неоднозначное нормативное положение в части обязанностей органов местного самоуправления содействовать реализации органами местного самоуправления политических прав жителей муниципального образования связывается с абз. 2 ч. 5 ст. 22 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., согласно которому в случае, если представительный орган местного самоуправления не назначает местный референдум в указанный в законе срок, местный референдум проводится по решению суда, причем в суд вправе обращаться ограниченный круг субъектов, а именно: граждане, глава муниципального образования, избирательные объединения, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, органы госвласти субъекта Российской Федерации, прокурор. При этом, однако, законодатель не регулирует вопрос об ответственности представительного органа местного самоуправления в случае непринятия акта о назначении местного референдума в установленный срок (в отличие от непринятия актов по исполнению решений, принятых на местном референдуме, за что предусматривается ответственность согласно ст. 45 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.).
Полагается, что это неправильно, поскольку тем самым нарушается фундаментальное право жителей муниципального образования на волеизъявление по вопросу местного значения. Поэтому, в случае, если просрочка установленного срока принятия решения представительным органом местного самоуправления составит тридцать и более дней, то глава субъекта Российской Федерации на основании обращения жителей муниципального образования вправе поставить вопрос о роспуске представительного органа местного самоуправления в порядке ч. 1 ст. 73 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Кроме того, такая мера может стать эффективной гарантией государства (в лице главы субъекта Российской Федерации) данного важнейшего политического права жителей муниципального образования.
Таким образом, важный институт непосредственной демократии: закон, получивший поддержку населения в ходе голосования, обладает такой же силой, как и принятый в обычном порядке.