В связи с передачей функций по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков Банку России изменилась его роль, появились дополнительные функции.
Деятельность центральных банков и банковских систем во всех государствах является необходимым условием экономического развития. Роль центрального банка как проводника государственной денежно-кредитной политики обусловлена его важным местом в экономике. Им осуществляется эмиссия денег в стране и организуется денежное обращение, а также осуществляются функции государственного регулирования, которые определены с момента его зарождения как института.
Исторически Центральные банки зарождались как эмиссионные центры. В дальнейшем центральные банки приобрели монополию не только на эмиссию денег, что явилось первым шагом денежно-кредитной политики, но и стали носителями так называемого денежно-кредитного суверенитета, основными элементами которого являются дискреционные полномочия и возможность использования различных методов и инструментов денежно-кредитного регулирования [5, 72].
С течением времени функции и полномочия Центральных банков расширялись и усложнялись. Такая эволюция привела к созданию мегарегуляторов на базе центральных банков, что не обошло стороной и Россию.
26 июля 2013 г. президент Российской Федерации подписал закон, согласно которому Банку России передаются полномочия Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой, микрофинансовой деятельности рейтинговых агентств и инвестирования средств пенсионных накоплений. С 1 сентября 2013 г. ФСФР перестает быть юридическим лицом, а к началу 2015 г. должна быть завершена передача ее функций уже созданному интегрированному финансовому регулятору в лице Банка России [9, 128].
В ходе дискуссий, прошедших осенью 2012 г., рассматривались три основных варианта формирования финансового мегарегулятора:
первый вариант предполагает укрепление кадрового потенциала и улучшение материального технического обеспечения Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) и создание финансового надзора на ее основе;
второй вариант предусматривает необходимость передачи всех полномочий ФСФР Банку России с возможной автономией подразделения, осуществляющего регулирование и надзор за участниками финансового рынка (сторонниками выступили на тот момент глава Банка России С. Игнатьев, первый вицепремьер И. Шувалов, министр финансов А. Силуанов и др.);
третий вариант связан с созданием специального органа при Банке России с передачей этому органу полномочий ФСФР (сторонники этого варианта - председатель рабочей группы по созданию Международного финансового центра (МФЦ) А. Волошин, руководитель экспертного управления делами Президента РФ Э. Набиулина (ныне председатель ЦБ РФ), глава ФСФР Д. Панкин и др.) [6, 116].
Первый вариант изначально представлялся маловероятным в силу бюджетных ограничений, кроме того, данный вариант предлагался в 2005 г. и не пользуется популярностью у исполнительной власти. Поэтому в основном речь шла о втором и третьем вариантах, выборе среди них или оформлении некоего промежуточного варианта с переходным периодом от одного к другому. Однако существуют и противники формирования консолидированного надзора на базе Центрального банка (в основном это представители делового сообщества, НАУФОР), даже предлагающие формировать финансовый надзор на базе саморегулируемых организаций (СРО).
Следует заметить, что в качестве экономической причины создания мегарегулятора называется потребность в консолидированном надзоре в силу того, что 98% российских финансовых организаций входит в состав финансовых холдингов (конгломератов), транслируя риски между секторами финансового рынка. Быстрому развитию действий по созданию мегарегулятора способствовало появление политических причин (концентрация финансовой власти, стремление ускорить решение задачи создания в России международного финансового центра). Существует и диаметральное мнение, что «концентрация у ЦБ функций надзора и регулирования всех субъектов финансового рынка контрпродуктивна и существенно увеличит системные риски, присущие российской финансовой системе» [1, 64].
В связи с утверждением второго варианта была принята новая законодательная база функционирования рынка ценных бумаг, в соответствии с новыми положениями которой Банк России, в частности:
разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации (во взаимодействии с Правительством РФ);
осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью не-кредитных финансовых организаций (в том числе страховых, клиринговых, микрофинансовых организаций, НПФ, ПИФ и др.);
осуществляет контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства РФ об акционерных обществах и ценных бумагах;
осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах;
осуществляет защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного обеспечения [7].
С 1 сентября 2013 г. полномочия ФСФР России по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков переданы Банку России. Функции упраздненной ФСФР России осуществляет Департамент допуска на финансовый рынок Банка России. Рассмотрение документов, связанных с процедурами допуска на финансовый рынок эмиссионных ценных бумаг, будет осуществляться Департаментом допуска на финансовый рынок и в территориальных учреждениях Банка России, расположенных в Москве, Санкт-Петербурге, Ростове-на-Дону, Нижнем Новгороде, Екатеринбурге, Новосибирске, Владивостоке, Казани, Самаре. Департамент допуска на финансовый рынок Банка России решает вопросы:
- допуска к работе на финансовом рынке (лицензирования, аккредитации, присвоения статуса, включения в реестр, выдачи разрешений) и осуществления иных разрешительных полномочий в отношении некредитных финансовых организаций, их саморегулируемых организаций и иных объединений, а также по вопросам переоформления ранее выданных разрешительных документов;
- регистрации (согласования, утверждения) документов некредитных финансовых организаций, подлежащих регистрации (согласованию, утверждению) Банком России в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- ведения (внесения, исключения, изменения сведений) государственных и иных реестров (за исключением государственного реестра бюро кредитных историй);
- аттестации граждан для работы в некредитных финансовых организациях (в том числе по вопросам аккредитации организаций, осуществляющих соответствующую аттестацию). [4].
Однако, даже после утвердительного решения в пользу создания мегарегулятора на базе Банка России в экономическом сообществе не утихают споры о правильности принятого решения. Опасаясь возникновения негативных последствий при переходе к новой модели регулирования и надзора на финансовых рынках, выделим следующие проблемы:
угроза стабильности банковской системы, находящейся в стадии реформирования, при дополнительных надзорных изменениях;
снижение качества надзора из-за его преждевременной централизации;
противоречие между направлениями совершенствования банковского надзора ЦБР, нормативными документами, отражающими его функции и стратегией создания мегарегулятора в РФ;
отсутствие экономических предпосылок и экономической базы;
разнотипность и незавершенность процессов реформирования сегментов финансового рынка, их замкнутость и разный уровень развития;
отсутствие необходимой ресурсной базы и инфраструктуры для эффективного надзора;
непрозрачность и замкнутость региональных рынков финансовых услуг;
низкий уровень инвестиционной культуры населения в регионах;
большая пространственная протяженность и раздробленность финансового рынка РФ. В России рынок предполагает необходимость региональной сети;
отсутствие единого подхода к регулированию финансовых рынков;
отсутствие высококвалифицированных специалистов в области мегарегулирования;
неравномерность, фрагментарность и непоследовательность нормативно-правовой базы в сфере регулирования финансового рынка;
недостаточная независимость некоторых органов регулирования;
незначительный размер рынка капитала [3, 25].
Идея создания мегарегулятора на базе Банка России создание мегарегулятора - это попытка стимулировать Центральный банк Российской Федерации заниматься качеством и темпами роста ВВП, а не только стабильностью российской банковской системы. Финансовый регулятор на базе Центрального банка может обеспечить более высокую культуру надзора и более высокий средний уровень квалификации сотрудников. А та степень доверия, которую имеет Центральный банк РФ, будет распространяться не только на банковскую систему, но и на другие поднадзорные финансовые организации.
Мировая практика ссылка свидетельствует, что мотивы и аргументы формирования консолидированного финансового надзора могут быть следующими [8]:
оптимизация расходов на реализацию полномочий (наиболее актуально для небольших государств);
возможность осуществлять надзор за финансовыми конгломератами на консолидированной основе, особенно в условиях универсализации финансового сектора и появления комбинированных финансовых продуктов;
снижение угрозы системных рисков;
минимизация риска недобросовестного поведения участников рынка;
повышение эффективности надзора за небанковскими финансовыми посредниками и т.п.
Мегарегулятор функционирует в настоящее время более чем в 50 странах мира. Первые мегарегуляторы возникли в Сингапуре (1984 г.), Норвегии (1986 г.) и Канаде (1987 г.). Единый финансовый мегарегулятор действует в Австралии, Бельгии, Венгрии, Великобритании, Германии, Г рузии, Дании, Казахстане, Киргизии, Латвии, Норвегии, Сингапуре, Финляндии, Швеции, Эстонии, Южной Корее и Японии [2, 38].
Обобщенно, особенности введения мегарегулятора на базе Банка России отражены в таблице 1.
Таблица 1 - SWOT-анализ оценки деятельности Банка России как мегарегулятора
Недостатки |
Угрозы |
|
|
Преимущества |
Перспективы |
|
|
Все сказанное подводит нас к общему выводу, что успех новой модели регулирования будет зависеть исключительно от субъективных факторов – профессионализма и слаженности команды, налаженного взаимодействия между разными ветвями власти, организации адекватной обратной связи с профессиональным и экспертным сообществом, успешного разрешения конфликта интересов.
Следует отметить, что слияние ФСФР и Банка России на сегодняшний день, с нашей точки зрения, представляется неэффективным. Проведение реформы слишком поспешно, положительных моментов создания мегарегулятора недостаточно и многие из них спорны. А имеющийся зарубежный опыт подобного слияния не привел к однозначному положительному результату.