В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своей компетенции между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач[5].
Вопрос разграничения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти, при управлении закрепленными за ними территориями является принципиальным. Конституция России, устанавливая предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), порядок формирования предметов ведения субъектов РФ (ст. 73), основные направления деятельности органов местного самоуправления (ст. 132), определила основу для разграничения государственных дел в Российском государстве между различными уровнями публичной власти [1].
Эта тема была рассмотрена в научных трудах российских ученых[8-20].
Конституционные положения о разграничении предметов ведения являются исходным положением для нормотворческой работы по установлению правового пространства для всех уровней публичной власти России. Однако в действующем законодательстве они не всегда учитываются. Во-первых, отсутствие единого подхода к применению понятий «предмет ведения», «компетенция», «полномочия» нередко приводит к смешению их содержания. После определения предметной сферы, т.е. предмета ведения, для каждого уровня властных структур более корректно определять их правомочия, обязанности и ответственность.
Во-вторых, отсутствие в Конституции предмета совместного ведения между органами государственной власти субъектов РФ
и органами местного самоуправления входит в противоречие с ее фактическим наличием. Например, в ст. 5 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [2] установлено единство принципов организации муниципальной и государственной гражданской службы Российской Федерации [2].
Основной причиной является содержание ст. 12 Конституции РФ, где постулируется самостоятельность и организационное обособление местного самоуправления. Следовательно, основной целью муниципальной политики является продолжение целей государственной политики, что предполагает ее реализацию в конкретных предметных сферах посредством распределения правомочий, обязанностей и ответственности.
В-третьих, нестабильность законодательной базы, регламентирующей общие принципы организации местного самоуправления в России. В частности, в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 (далее ФЗ № 131) с момента его принятия, т.е. с 2003 г. внесено 62 поправки, 9 из которых в 2011 году [3]. Они повлекли за собой изменения других нормативных актов, в том числе в Налогового, Земельного и Бюджетного кодексов РФ. Это свидетельствует об отсутствии у законодателей представлений о сути «общих принципов организации местного самоуправления».
В-четвертых, в законах, регулирующих предметы ведения местного самоуправления, используются методы позитивного и негативного регулирования. В первом случае определяется перечень вопросов, которыми местное самоуправление может заниматься, в другом случае указываются вопросы, не входящие в сферу действия органов местного самоуправления. Остальными, т.е. не перечисленными они вправе заниматься. Оба эти способа уместны для определения предметов ведения, однако в них не просматриваются правомочия, обязанности и ответственность за положение дел. Следовательно, при правовом регулировании следует четко обозначать ее суть, обеспечивающую разграничение не только предметов ведения различных уровней властных структур, но также распределение между ними функционально значимых правомочий, обязанностей и ответственности.
Для того, чтобы качественно разрешить проблему разграничения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти следует обратиться к опыту научных исследований. Говоря, об определении объема полномочий местного самоуправления и его органов, нужно отметить, что в Конституции РФ
этот вопрос недостаточно четко решен. В части 1 ст. 130 лишь в общем виде определены полномочия местного самоуправления: обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В действующем законодательстве прослеживается позитивная тенденция усиления государственной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации, что создает предпосылки реализации принципа единства системы государственной власти, с учетом роли и значимости местного самоуправления в решении единых государственных задач.
Таким образом, разграничение полномочий должно опираться на научно проработанную и законодательно выдержанную конструкцию понятий «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», «вопросы местного значения», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий»; «совместное ведение», исключая при этом расплывчатые формулировки такие, как «создание условий», «участие в....», «содействие...» применительно к вопросам местного значения.