В научных кругах уже неоднократно исследовались вопросы разграничения полномочий федеральных и муниципальных властей в рамках регулирования благоустройства территорий [7 – 11].
Однако, как показывает судебная практика [3 – 6], данный вопрос остается актуальным и по сей день.
Стоит отметить, что сама по себе сфера благоустройства не имеет четких законодательно установленных границ и распространяется на многие области правового регулирования. Утверждаемые представительным органом муниципального образования Правила благоустройства так или иначе затрагивают круг вопросов градостроительной, санитарно-эпидемиологической, экологической, архитектурной и ряда других областей.
Ввиду того, что указанные сферы регулируются нормами федерального уровня [1], суды зачастую рассматривают факт установления в Правилах благоустройства требований, близких по своему содержанию к этим сферам, как выход органов местного самоуправления за пределы компетенции.
Полагаем, что такой подход значительно снижает регулятивные полномочия органов местного самоуправления в сфере благоустройства.
Благоустройство следует рассматривать не как обособленную, самостоятельную сферу правоотношений, а как неразрывно взаимосвязанную и вытекающую из смежных с ней областей нормативно-правового регулирования.
Наличие государственного нормирования в сферах, находящихся «на стыке» с благоустройством, само по себе не означает, что регулируемые ими вопросы перестают быть составной частью благоустройства и препятствуют осуществлению контроля за ними со стороны органов местного самоуправления.
Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [2], в ст. ст. 14, 15, 16 четко закрепляет, что благоустройство территории относится к вопросам местного значения, а значит, право самостоятельно решать такие вопросы и контролировать данную сферу возложено на органы местного самоуправления.
Так, к примеру, улучшение санитарного состояния территории муниципального образования может быть обеспечено только органами местного самоуправления путем предъявления определенных требований, а потому нелогично рассматривать это как вторжение в сферу действия ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
О нарушении компетенции в данном случае можно было бы говорить, если бы под видом осуществления контроля в сфере благоустройства местные органы власти вводили бы новые, не предусмотренные федеральным законодательством санитарные нормы или требования.
Кроме того, суды должны учитывать, что некоторые установленные на федеральном уровне правила носят лишь рекомендательный характер, а значит их нарушение не образует состава административного правонарушения [11, 19]. Потому лишение полномочий регионального законодателя в части привлечения ответственности за нарушение требований муниципальных Правил благоустройства и отсылка к факту нарушения требований федеральных (рекомендательных) правил приведет к тому, что совершенное правонарушение останется безнаказанным.
Нам представляется эффективным опыт ФРГ в части функционирования деятельности органов административно-деликтной юрисдикции по привлечению лиц к административной ответственности.
В случае неопределенности юрисдикции конкретного органа по решению дела об административном проступке Закон «О нарушении порядка» ФРГ устанавливает, что юрисдикцией наделяется высший орган земли, то есть местный орган исполнительной власти или федеральное министерство, наделенное управленческими полномочиями в данной отрасли.
Таким образом, в ФРГ реализуется принцип сочетания отраслевой и территориальной юрисдикции, при котором меры административной ответственности применяет преимущественно местный орган, уполномоченный осуществлять контроль в сфере совершенного правонарушения[12]. Несмотря на отсутствие четкого и иерархичного разграничения компетенции в германской системе органов административно-деликтной юрисдикции, эффективность их деятельности продолжает быть крайне высокой. Согласимся с тем, что «не важно, какой орган будет применять меры административной ответственности к лицу, а важно то, чтобы лицо было привлечено к ответственности» [12].
Закрепление подобного подхода в рамках исследуемого вопроса в отечественной правоприменительной практике, на наш взгляд, помогло бы решить ряд проблем и повысило бы практическую значимость требований о соблюдении правил благоустройства на территории населенных пунктов.
Однако осознавая различность правовых систем и стремление российского законодательства к конкретизации и унификации, выходом представляется определение и отграничение относительно каждой из смежных сфер компетенции органов местного самоуправления по правовому регулированию и контролю за соблюдением правил благоустройства.
Ведь будучи тесно связанными с экологией, градостроительством, землеустройством, дорожной деятельностью и пр., правила благоустройства неизбежно будут затрагивать вопросы, являющиеся предметом регулирования этих областей.