Стратегическое планирование — 2016: решение задач вчерашнего дня

№44-4,

экономические науки

С 11 июля 2014 года вступил в силу Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»1. В реализацию закона министерства и ведомства приступили к разработке методических рекомендаций для отдельных документов при отсутствии прописанных в законе норм единства принципов и методологии реализации закона. Отсутствие единого подхода может повторить «круг» бессмысленных переписываний стратегий и дополнительных расходов бюджетов всех уровней. В этой связи очевидна необходимость в первоочередном порядке уделить внимание единым подходам и принципам реализации закона, на основе которых разработать методические рекомендации к документам и сами стратегические документы. Только при таком подходе можно реализовать указанные в законе принципы единства, целостности, преемственности, непрерывности, сбалансированности системы планирования, согласовать разрозненные документы и выстроить единую систему стратегического планирования в России. Вместе с тем, в апреле 2016 года можно констатировать, что поставленные законом задачи не выполнены.

Похожие материалы

В соответствии со статьей 47 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" до 1 января 2016 года необходимо было разработать нормативные правовые акты, определяющие порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, а также приступить к осуществлению мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования; создать федеральный государственный реестр документов стратегического планирования и осуществить информационное обеспечение стратегического планирования.

Вместе с тем, надо отметить, что речь сегодня идет только о разработке и корректировке документов (стратегий и концепций), без разработки методологической основы, которая должна реализовать заложенные в законе принципы: единства, целостности, непрерывности, ресурсной обеспеченности, сбалансированности системы стратегического планирования [10] – без них невозможно реализовать систему государственного планирования [8].

Однако, в апреле 2016 года можно констатировать, что поставленные законом задачи не выполнены.

Таким образом, перечень базовых проблем реализации закона о стратегическом планировании выглядит следующим образом.

Основная проблема, не позволяющая подойти к решению вопроса стабильного ускоренного развития российской экономики состоит в том, что практика характеризуется изолированностью процессов разработки отдельных стратегических и программных документов различными ведомствами, несогласованностью между стратегическими документами и бюджетным процессом, отсутствием согласованности их важнейших параметров друг с другом, отсутствием оценки влияния решений на смежные отрасли, не говоря уже о всей экономике в целом [9]. Указанное приводит к низким темпам развития экономики, снижению уровня национальной безопасности.

В настоящее время отсутствует единая методология реализации Закона № 172-ФЗ и единые принципы разработки документов стратегического планирования. При этом ФОИВы приступили к разработке отдельных методических рекомендаций для отдельных документов при отсутствии прописанных в законе норм единства принципов и методологии, единства порядка осуществления стратегического планирования, взаимосвязи, преемственности и непрерывности планирования, четкой последовательности этапов разработки документов.

Отсутствует комплексный подход к системности и преемственности стратегических документов, а также к роли и месту отдельных документов (например - Стратегический прогноз Российской Федерации, в условиях разграничения полномочий между Правительством Российской Федерации и Советом Безопасности Российской Федерации).

Отсутствует утвержденный план подготовки документов стратегического планирования, устанавливающий сроки и последовательность подготовки документов, и как следствие – невозможность реализовать преемственность приоритетов, целей, задач социально – экономического развития страны и их декомпозицию по отраслям и территориям [2].

В отсутствии единой методологии реализации закона № 172-ФЗ и единых принципов к подготовке документов, в условиях разрозненных целей и показателей, не представляется возможным в условиях разумной штатной численности ФОИВов организовать мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования.

Отсутствует единая методология реализации Закона и последующая разработка (на основе нескоординированных методических рекомендаций) стратегических документов, что влечет за собой дополнительные расходы бюджетов всех уровней на переписывание несогласованных и несбалансированных стратегических документов. Именно этот процесс происходил до принятия закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации".

Вызовы современного этапа развития экономики страны, которые задают дополнительные требования к реализации закона 172-ФЗ

Глубина и сложность перемен, происходящих в мировой экономике в последние годы, нестабильность и процессы структурной перестройки мировой политической системы в сочетании с масштабными антироссийскими санкциями требуют принципиально нового инструментария в вопросах управления развитием страны, особенно всех сфер ее национальной безопасности, оперативности и согласованности в действиях всех органов государственной власти.

О реализации указов 2012

7 мая 2012 года Президентом Российской Федерации были подписаны 11 указов по вопросам социально – экономического развития страны и внешнеполитической деятельности. Все Указы содержать конкретные поручения Правительству Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления о достижении конкретных показателей в сере здравоохранения, образования, социальной, демографической политики и др.

К огромному сожалению, при всей активности по реализации Указов на всех уровнях власти, деятельности Комиссий по мониторингу реализации указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012 и проч., заложенные Президентом страны посылы по достижению конкретных целей (показателей) не заложили основу системной работы. Не был создан механизм контроля от стратегических инициатив, сопряженных с бюджетным процессом, до системного мониторинга хода реализации инициатив и достижения показателей.

Вызовы 2014 – 2015 гг.

Новые задачи поставил 2014 год, заставив по-иному взглянуть на отдельные вопросы комплексного решения социально – экономических проблем в России [13,15].

Россия ответила на вызовы на международной арене. Указом Президента Российской Федерации № 560 от 6 августа 2014 г. «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» введены ответные меры по ограничению ввоза в нашу страну отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья, продовольствия из стран, которые ввели экономические санкции в отношении российских граждан и компаний. В феврале 2015 г. в России ввели запрет на использование импортных товаров машиностроения для государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, сегодня практически в системе on-line необходимо принимать решения с учётом как долгосрочных целей развития и национальной безопасности государства, так и баланса всех ресурсов для оперативных и для стратегических задач [5,6].

Очевидно, что без сбалансированной по разным направлениям экономики в условиях внутренних несогласованностей, общей мировой стагнации и внешних вводных в виде санкций стране будет трудно преодолеть многие внутренние и внешние угрозы. Таким образом, сами существующие подходы в управлении и их несостоятельность в быстро меняющейся экономической и политической ситуации являются вызовом для смены взглядов и подходов к системе государственного стратегического планирования [13].

По данному вопросу на одном из заседаний Меркурий-Клуба в 2014 году Е.М. Примаков сказал: «Без государственного индикативного планирования экономического роста России невозможно будет преодолеть отставание в жизненном уровне населения от развитых западных стран» [1]. Он также отметил: «Можно ли считать, что в современной России сам рыночный механизм без государственного участия уже способен обеспечить рост и сбалансированность экономики, а низкий уровень конкуренции достаточен для достижения технико-технологического прогресса? Однозначно нет. Конечно, это не означает вечное доминирование государства в экономике. Но это необходимо в определенные исторические периоды, а я считаю, что сегодня мы находимся именно в таком периоде» [1].

Пути решения

Сегодня с учетом вызовов и угроз было бы целесообразно совместить реализацию федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" с созданием системы стратегического управления и выстроить систему стратегического планирования, объединяющую «стратегирование-баланс-бюджетирование», позволяющую:

  1. оперативно рассчитывать последствия принятия решений и влияние решений на базовые социально – экономические показатели развития страны;
  2. обеспечить сбалансированность ресурсов, включая бюджетные ресурсы и экономический эффект от реализации конкретных мероприятий (строительства объектов федерального и регионального значения);
  3. оценивать воздействия как внутренних, так и внешних действий на развитие государства, состояние экономики в целом, ее промышленного производства, фондового рынка, социального сектора и др.

Систему целесообразно формировать на массиве данных, ограничениях и факторах развития, отраженных в стратегических документах с агрегированием на выходе информации для управленческих решений, а также для деятельности министерств и ведомств [14].

По мнению авторов, обязательность формирования стратегий по единой методологии позволила бы создать систему взаимосвязей, выявить лимитирующие факторы развития отраслей и территорий [6], позволила бы федеральным министерствам и ведомствам активнее участвовать в процессе сбалансированного развития отраслей и территорий на базе разрабатываемых и корректируемых с учетом целей и задач развития страны обеспеченных ресурсами стратегических решений [12].

Возвращаясь к материалам, представленным в начале данной публикации, было бы целесообразно следующее:

  1. разработать методологию реализации Закона № 172-ФЗ;
  2. после разработки единой методологии реализации Закона № 172-ФЗ и единых принципов разработки документов стратегического планирования вернуться к разработке и утверждению методических рекомендаций для отдельных документов и самих документов стратегического планирования в соответствии с разработанной единой методологией.

Разработка единой методологии реализации закона № 172-ФЗ и единых принципов разработки стратегических документов

С момента подписания Президентом РФ закона «О стратегическом планировании в РФ» в 2014 году прошло уже почти два года. Однако, те проблемы, которые ставились законом к решению как первоочередные, до сих пор актуальны и не решены [14].

Таким образом, в целях реализации закона «О стратегическом планировании в РФ» необходимо определить последовательность разработки документов стратегического планирования. Документы должны разрабатываться последовательно, с учетом результатов разработки (и реализации) ранее принятых документов стратегического планирования. Последовательность разработки документов позволит согласовать и сбалансировать документы стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам, а также срокам реализации.

Определенные в стратегических документах цели и задачи социально-экономического развития должны исходить из возможности достижения целей в установленные сроки.

Должно быть определено ресурсное обеспечение мероприятий, с использованием количественных и качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки, используемых в процессе стратегического планирования.

Используемые показатели должны соответствовать целям стратегического документа, а также целям социально-экономического развития страны. Единая методология реализации Закона [12] должна обеспечить возможность оценки достижения целей путем единства системы базовых показателей, используемых в отраслевых и региональных стратегических документах различного горизонта планирования [3]. Базовые показатели должны быть едины и наблюдаемы на всей цепочке планирования: прогноз, стратегия, основные направления деятельности, программы, мониторинг.

Сегодня, в сжатые сроки необходимо подготовить методологическую основу и технические задания для разработки и функционирования государственной системы планирования и принятия оперативных решений: методологические основы реализации системы государственного стратегического планирования; определение полного перечня функций, необходимых для реализации системы стратегического планирования в РФ, распределение функционала между органами государственной власти и порядок их взаимодействия в целях реализации закона № 172-ФЗ; формирование подходов к порядку координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования; методические подходы к принципам организации и функционирования вертикально - интегрированной системы стратегического планирования; техническое задание на формирование информационной системы поддержки принятия решений, отвечающей современным требованиям оперативности принятия решений и вопросам национальной безопасности, определить объем данных, требуемых из стратегических документов различного уровня для формировании информационной системы; методические подходы и предложения по определению порядка осуществления стратегического планирования; по порядку корректирования документов стратегического планирования, по формированию системы непрерывного мониторинга, включая формирование информационной системы; по порядку ведения мониторинга реализации документов стратегического планирования с учетом корректировки целей в вертикально - интегрированной системе стратегического планирования в Российской Федерации; основные подходы к системе балансовых расчетов, необходимых при формировании и согласовании документов стратегического планирования.

Дальнейшая разработка единой методологии реализации Закона, которая может вестись параллельно с разработкой методических рекомендаций и отдельных документов стратегического планирования, позволит выявлять ограничения, диспропорции, дисбалансы социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, включая вопросы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Предлагаемый подход по разработке единой методологии реализации Закона и единых принципов разработки документов позволит:

  1. координировать последовательность действий участников стратегического планирования и мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования, по срокам их реализации, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения [4];
  2. наиболее эффективно использовать ресурсы для достижения целей и решения задач социально-экономической политики и социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации [3,5,6];
  3. организовать мониторинг и контроль исполнения документов стратегического планирования [11].

Список литературы

  1. Заседание «Меркурий-клуба», 14 января 2014 года. Источник: http://www.tpp-inform.ru/official/4208.html и http://igpr.ru/forum/eprimakov_bez_gosudarstvennogo_planirovanija_nevozmozhno_preodolet_otstavanie_ot_zapada
  2. Богданова Ю.В., Смирнова О.О. Дорожная карта разработки базовых документов стратегического планирования и прогнозирования в реализацию федерального закона № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"//Сборник. Материалы Всероссийской конференции молодых ученых по вопросам государственного стратегического планирования "Форум молодых стратегов", Москвы, 20 мая 2015 г. // М., Издательство МНЭПУ, 2015. Т. 1. С. 45-83.
  3. Богданова Ю.Н., Прохоров В.Н., Симонова Ю.В. К вопросу обоснования базовых показателей социально – экономического развития в целях реализации закона № 172-фз «О стратегическом планировании в РФ» // NovaInfo.Ru (Электронный журнал.) – 2016 г. – № 43; URL: http://novainfo.ru/article/5214
  4. Липина С.А., Смирнова О.О. Базовые параметры разработки стратегии пространственного развития российской федерации: отечественная практика и зарубежный опыт // NovaInfo.Ru (Электронный журнал.) – 2016 г. – № 43; URL: http://novainfo.ru/article/5058
  5. Прохоров В.Н., Смирнова О.О. Реализация задач государственного стратегического планирования на основе математического инструментария - как важнейший фактор повышения эффективности государственного управления и обеспечения национальной безопасности России // журнал "Наука, техника и образование" № 9 (15), 2015 г., с. 40 - 43.
  6. Прохоров В.Н., Смирнова О.О. Математический инструментарий для системы государственного стратегического планирований России. // Mathematical tools for the system of the state strategic planning of Russia. // «European science» 8 (9), 2015 С. 73-76.
  7. Симонова Ю. В., Смирнова О.О. Значение государственных компаний в стратегическом планировании развития экономики России // "Проблемы экономики и менеджмента". 2015. № 7 (47). С. 53-63.
  8. Смирнова О.О. Концептуальные основы формирования системы стратегического планирования регионального развития Российской Федерации // автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук / Совет по изучению произв. сил (СОПС), М. - 2012 г.
  9. Смирнова О.О. Актуальные вопросы государственного планирования или первые действия «на старте» за полгода после вступления в силу закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2015. № 1(21)– с. 55-58
  10. Смирнова О.О. Государственное стратегическое планирование. Термины и определения //Сборник. Материалы Всероссийской конференции молодых ученых по вопросам государственного стратегического планирования "Форум молодых стратегов", Москвы, 20 мая 2015 г. // М., Издательство МНЭПУ, 2015.
  11. Смирнова О.О. Новый взгляд на функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в свете требований к стратегиям макрорегионов. // «Отечественная юриспруденция» № 2 (4), 2016, - стр. 4-10.
  12. Смирнова О.О. Основы стратегического планирования Российской Федерации // М., ИД "Наука", 2013, - 302 с.
  13. Смирнова О.О. Парадигмы и параллели. // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2014. № 3(19). С. 107-110.
  14. Смирнова О.О. Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации. // Власть и управление на Востоке России. - 2011. - №4 (57). – с. 163-170.
  15. Смирнова О.О. Стратегии макрорегионов - вертикаль исполнения поручений Президента //Бюджет. № 3 (159), март 2016. - с.92-95.