В вопросах экономического развития регионов важная роль отводится деятельности органов местного самоуправления [1]. В Указе Президента РФ об основных положениях региональной политики в РФ («Основные положения региональной политики в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803, ст. 2.2. «Роль местного самоуправления в развитии федеративных отношений») отмечается: «важную роль в региональной политике призвано играть местное самоуправление. Дополняя комплекс отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, реформа местного самоуправления завершает построение целостной системы власти в государстве на принципах, закрепленных Конституцией Российской Федерации» [5].
Вместе с тем, необходимо отметить, что вопросы, касающиеся плана развития муниципального сектора экономики, не могут являться предметом государственного регулирования, поскольку входят в компетенцию органов местного самоуправления и нарушают конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления (ст. 12, 130, 132, 133 Конституции Российской Федерации) [5].
Однако, отношения, возникающие между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, регулируются такими Федеральными законами, как «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и другими федеральными законами, регулирующими отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления [7].
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что к вопросам местного значения, находящимся в ведении муниципальных образований, относится комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования [10]. Однако исполнение этого положения Федерального закона осуществляет малая доля муниципальных образований, причем не постоянно [6] [8].
Причины этого лежат в недостаточной методической проработанности вопросов комплексного социально-экономического развития [12]. В частности, отсутствуют нормативно определенные требования к институциональной и содержательной части управления процессом комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также отсутствуют механизмы правового регулирования взаимодействия администраций субъектов РФ и органов местного самоуправления [3] [8] в части процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
В соответствии с федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ»:
- стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации;
- муниципальное управление - деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития;
- прогнозирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- программирование - деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания;
- отраслевой документ стратегического планирования Российской Федерации - документ, в котором определены приоритеты, цели и задачи государственного и муниципального управления и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, способы их эффективного достижения и решения в соответствующей отрасли экономики и сфере государственного и муниципального управления Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образовании [13] .
Таким образом, можно сказать, что ни один элемент стратегического планирования (планирование отраслевое и региональное, прогнозирование, программирование, др.) не обходят стороной планирование на муниципальном уровне [2] [4] [9] [16].
Однако, несмотря на то, что закон «О стратегическом планировании в РФ» вступил в силу в 2014 году, до настоящего времени как планированию на муниципальном уровне, так и методическому обеспечению уделяется исключительно мало внимания.
Необходимость стратегического планирования комплексного социально-экономического развития муниципальных образований становится все больше очевидной для органов местного самоуправления. В то же время ряд руководителей муниципальных образований считает, что в условиях непредсказуемости политики крупных градообразующих предприятий, острого дефицита бюджетов и постоянно меняющейся законодательной базы (в том числе в налоговой и бюджетной сферах) заниматься стратегическим планированием не имеет смысла.
Недостаток опыта стратегического планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития муниципальных образований приводит к тому, что разработанные концепции и стратегические планы иногда носят декларативный характер, отсутствуют механизмы их реализации. Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, особенно если требуется структурная перестройка экономики территории. [14] [15]
Следует учитывать, что экономика каждого муниципального района является составной частью экономики региона с определенной специализацией, связанной с наличием на их территории природных ресурсов, а также особенностями климатических условий, накопленного производственного, квалификационного и научного потенциала. Согласование интересов и координация деятельности различных субъектов, расположенных на территории муниципалитета, образование единого экономического, социального, культурного и информационного пространства; эффективное использование местных ресурсов; создание и развитие рыночной инфраструктуры – вот минимальный перечень задач, которые должны быть решены в стратегических документах развития муниципального образования.
Про стратегические документы муниципального уровня в законе № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» говорится следующее (ст. 39): «1. Документы стратегического планирования, необходимые для обеспечения бюджетного процесса в муниципальных районах и городских округах, разрабатываются, утверждаются (одобряются) и реализуются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. 2. По решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться в муниципальных районах и городских округах стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.» [2]
Не смотря на то, что в соответствии с пунктом закона в обязательном порядке разрабатываются только «для обеспечения бюджетного процесса в муниципальных районах и городских округах», авторы статьи считают, что стратегии муниципалитетов - основополагающий документ для развития как муниципалитета, так и основа для региональной стратегии, а как следствие – для программных документов в регионе.
На основе общей концепции развития органы местного самоуправления принимают ряд других программных документов: программы приватизации, генеральные планы, планы планировки и застройки населенных пунктов и др. Механизм реализации концепции социально-экономического развития. [18] В этом разделе должны быть рассмотрены: - формы государственной и муниципальной поддержки выполнения намеченной стратегии; - источники и финансовые механизмы реализации намеченной стратегии (оценить сводный баланс финансовых ресурсов территории, рассмотреть варианты финансирования предстоящих расходов, включая самофинансирование, внутренние и внешние инвестиции, привлечение средств вышестоящих бюджетов, средств населения, займы, кредиты и т.д.); - механизмы совершенствования системы муниципального управления (привлечение граждан к принятию управленческих решений, развитие информационных технологий управления, переподготовка муниципальных кадров и т.д.).
Наличие качественной муниципальной стратегии помогает совершенствовать работу муниципального хозяйства, координирует финансово-хозяйственную деятельность муниципальных предприятий и учреждений городов и районов, обеспечивая эффективность управления в целом.
Отсутствие в единой системе государственного стратегического планирования норм, регламентирующих общие принципы стратегического планирования [17] на уровне муниципальных образований нарушает принцип единства и целостности системы стратегического планирования, учитывая тот факт, что, хотя местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, в то же время является неразрывным звеном существующей в РФ трехуровневой системы управления [11], включающей стратегическое планирование.