Российская Федерация - одно из крупнейших в мире многонациональных государств, где проживает более ста народов, каждый из которых обладает уникальными особенностями материальной и духовной культуры. Преобладающее большинство народов страны на протяжении веков сложились как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании российской государственности.
В условиях переходного этапа в жизни страны непосредственное влияние на межнациональные отношения оказал ряд взаимосвязанных тенденций общественного развития: стремление народов к самоопределению и объективный процесс интеграции российского общества; возрастающая самостоятельность субъектов Российской Федерации и воля граждан к упрочению общероссийской государственности; потребность в проведении общего курса экономических и политических реформ и разные социально-экономические возможности регионов, обусловленные их исторической и хозяйственно-культурной спецификой; стремление сохранить и развивать национально-культурную самобытность и приверженность духовной общности народов России.
На развитие межнациональных отношений в нашей стране также оказало и существенное влияние прошлого наследия: тоталитарная система; массовые депортации и репрессии; разрушение многих национальных культурных ценностей.
Наследие прошлого, геополитические и психологические последствия распада СССР, социально-экономические и политические трудности переходного периода обусловили ряд кризисных ситуаций и сложных проблем в области межнациональных отношений. Наиболее остро они проявляются в местностях, соседствующих с зонами открытых конфликтов, местах сосредоточения беженцев и вынужденных переселенцев, в регионах с проблемами "разделенных народов", на территориях со сложной социально-экономической, экологической и криминогенной обстановкой, в местностях, где ощущается резкая нехватка ресурсов жизнеобеспечения. [1, с. 21]
В связи с чем, в 1996 году указом Президента России была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, которая представляла собой модель стратегического развития, систему современных взглядов, принципов и приоритетов в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере национальных отношений. Концепция учитывала необходимость обеспечения единства и целостности России в новых исторических условиях развития российской государственности, согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур. [2]
Государственная национальная политика, основанная на принципах Конституции Российской Федерации и общепризнанных нормах международного права, нашла свое выражение в системе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Она стала, по мнению ряда ученых, ориентиром для органов государственной власти при решении задач национального развития и регулирования межнациональных отношений, обеспечения конституционных прав человека и гражданина. [5, с. 10-17; 6, с. 25-29]
Тем не менее, сегодня необходима совершенно новая концепция государственной национальной политики в сфере межнациональных отношений. Необходимо создать правовую базу, с учетом новой концепции, на федеральном уровне, в регионах страны и муниципалитетах, а так же механизмы для осуществления государственной национальной политики.
В связи с чем, можно выделить три основные проблемы законодательного урегулирования межэтнических отношений.
Во-первых – это отсутствие законодательного закрепления главных целей, принципов, задач, форм, методов и механизмов реализации государственной национальной политики. Иначе говоря – идеологии сферы межнациональных отношений. Основным нормативным актом, регулирующим это направление, является Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная указом Президента в 1996 году. Этот документ устарел и требует корректировки.
Отсутствие законодательного закрепления главных целей, принципов, задач, форм, методов и механизмов реализации государственной национальной политики в сфере межнациональных отношений, а именно, необходим базовый закон, определяющий правовые основы и механизмы осуществления государственной национальной политики, в задачи которого ставились: формирование и развитие российской нации, объединяющей все народы России; обеспечение всестороннего сотрудничества по защите гражданских прав человека в этноконфликтных ситуациях; развитие и взаимодействия органов власти, органов местного самоуправления с национальными общественными объединениями.
Причем необходимо уточнение понятий национальной и региональной политики. Принципиальные различия, лежащие на основе их формирования: национальный фактор – в первом случае и территориальный – во втором. Эти два фактора тоже существенно влияют, предопределяют необходимость поиска оптимальных форм координации национальной и региональной политики с целью комплексного и гармоничного развития этнических общностей на соответствующих территориях.
К сожалению, уже более десяти лет в Государственной Думе рассматриваются различные проекты подобного закона, но дальше обсуждений в комитетах эти проекты поддержки и продвижения не получили, хотя являются очень важными и нужными.
Необходимо уделить внимание и миграционной политики, в частности незаконной миграции, оказывающей негативное влияние на межнациональные отношения.
При реформе местного самоуправления не учли, что большая часть межэтнических конфликтов происходит на местном уровне, и этот факт вызывает необходимость внести изменения в Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления». [3] Например, включить в их компетенцию выдачу разрешений на работу лицам, приезжающим на территорию Российской Федерации. Кроме того, необходима последовательная миграционная политика в вопросах связанных с созданием условий для культурной, правовой адаптации приезжих, с изучением обычаев и нравов того региона, куда приезжают, те, кто стремиться заработать, являясь выходцами из других стран. Все эти аспекты, безусловно, нужно учитывать.
Пробелом законодательства является и отсутствие молодежной общегосударственной политики. Необходимо отдельно сказать и роли молодежи в росте экстремистских настроений, так как наблюдается рост преступлений на национальной почве среди молодежи. Это, на наш взгляд связано, в первую очередь, с отсутствием интереса к молодежи на государственном уровне. Да, государство стремится привлечь молодежь к общественной жизни страны. Для этого все партии пытаются привлекать к себе молодых людей. Каждая партия стремится навязать свою идеологию, порой не отвечающую интересам государства. Поэтому необходимо принять закон о молодежной политике. Многих бед можно было бы избежать, если бы проводились профилактические, разъяснительные мероприятия среди молодежи.
Необходимо совершенствование законодательства по проблемам этнических групп и коренных малочисленных народов. Существующие законы не содержат в себе механизмы по решению проблем, связанных с реализацией конституционно-закрепленных прав народов на самоопределение, свободу вероисповедания. Например, вопреки Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству в ряде регионов – Калужской, Белгородской, Брянской, Смоленской областях – с 2009 учебного года был введен обязательный курс «Основы православной культуры», тем самым это может послужить причиной возникновения возмущений со стороны других конфессий, и созданию угрозы межконфессионального конфликта с последующими последствиями. Мы считаем правомерным и корректным вести речь о преподавании в школах истории всех мировых религий, но не отдавая предпочтения ни одной из конфессий, а преподавание должно вестись светскими преподавателями.
Таким образом, говоря о решении вопросов по этому направлению, мы выделяем два блока возможных будущих законов: законы, которые блокировали бы любые попытки проявления межнациональной розни, в том числе и усиление карательных норм Уголовного кодекса; профилактические действия.
Во-вторых – отсутствие финансовых основ эффективной реализации государственной национальной политики.
На наш взгляд, считается необходимым вернуться к рассмотрению законопроекта, предложенного в мае 2005 года Министерством регионального развития и Комитетом Государственной Думы по делам национальностей о выделении отдельной строкой в федеральном бюджете расходов на реализацию государственной национальной политики.
К сожалению, существовала единственная федеральная целевая программа этносоциального характера: «Развитие социально – экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1996 – 2006 годы». Других программ не существует.
Министерством регионального развития России была разработана концепция федеральной целевой программы «Этнокультурное развитие регионов России на 2008 – 2012 годы», которая не получила поддержки, так как цена вопроса на эти годы составляла – 4,4 млрд. рублей из федерального бюджета, и еще 4 млрд. рублей - привлечение внебюджетных и бюджетных источников финансирования субъектов Федерации.
В большинстве субъектов Российской Федерации наличие финансирования программ развития межнациональных отношений явилось бы аргументом для решения большинства проблем. Например, в Ставропольском крае реализуется программа «Мир на Северном Кавказе через языки, образование культуру» и составной частью этой программы является проект «Антология литературы народов Северного Кавказа», в которой собраны лучшие образцы литературного творчества 18-ти народов Северного Кавказа от первых авторских произведений до наших дней. Но весь многотомный проект может быть осуществлен только при условии организационной и финансовой поддержки администрации Ставропольского края и Федерации.
Разработанные проекты ведомственных целевых программ, в том числе: «Становление и развитие государственной службы российского казачества на 2014 – 2016 годы» остаются без движения из-за отсутствия финансирования. В современных условиях, кажущаяся экономия на реализации государственной национальной политики может привести к очень большим затратам и к чрезвычайно негативным последствиям, что мы можем наблюдать на примере Северного Кавказа и других регионов страны.
В-третьих – создание правовых условий, механизма взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, совершенствование структуры управления реализацией государственной национальной политики.
Не до конца выстроена система органов исполнительной власти, отвечающая за вопросы межнациональных отношений.
На федеральном уровне, в Правительстве, отсутствует специализированный государственный орган, который бы осуществлял функции по реализации государственной политики в сфере межнациональных отношений, занимался национальной политикой, приводил в движение все законы, тем или иным образом касающихся межнациональных отношений; нес ответственность за профилактику межэтнических конфликтов, причем важно не только создать такой орган и закрепить его статус, но и обеспечить его финансовыми полномочиями.
В субъектах Федерации так же зачастую отсутствуют органы власти, ответственные за национальную политику, нечетко распределены полномочия в этой сфере между уровнями власти и местным самоуправлением.
На сегодняшний день отсутствуют и механизмы по выявлению формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, определению примерного порядка действий в ходе конфликтных ситуаций и ликвидации их последствий, а состояние российской правоохранительной сферы, призванной первой реагировать на такого рода конфликты, далеко от идеального. Кондопога (Карелия) стала прямым доказательством необходимости применения неотложных мер как в сфере охраны правопорядка, межнациональных отношениях и обеспечению защиты гражданских прав человека.
Открытым остается вопрос об осуществлении мониторинга состояния межэтнических отношений, анализа нормотворческой и правоприменительной практики в этой сфере.
Генеральная прокуратура уделила большое внимание этому вопросу. Она вышла с предложением создать федеральную службу, осуществляющую контроль и надзор в сфере межнациональных отношений.
Необходимость этой службу очевидна. Появится возможность выстроить единую систему взаимоотношений, создать единую службу контроля. Затраты небольшие, а результаты хорошие.
Необходимо выстраивать новые отношения с институтами гражданского общества, в первую очередь с национально-культурными автономиями, общественными организациями, в связи с чем, необходимо вносить изменения в соответствующие федеральные законы, устанавливающие их правовой статус, а именно расширять их полномочия, увеличивать объем финансирования; создавать правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.
Одной из важнейших проблем является отсутствие закрепленного в базовом российском законодательстве права общественных объединений осуществлять общественный контроль за деятельностью органов государственной власти. В процессе активного развития и становления в России гражданского общества появляются новые формы взаимодействия некоммерческих организаций и государственных структур, все большее распространение получают контрольные полномочия общественных формирований в различных сферах жизнедеятельности, в том числе и в сфере межэтнических отношений, где в силу их особой специфики ограничиваются или нарушаются права человека.
В Российской Федерации и ее субъектах отсутствует государственная поддержка общеобразовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы с этнокультурным компонентом образования, а так же программ, проектов и мероприятий, стимулирующих изучение и использование родного языка.
Создание условий, обеспечивающих адаптацию детей и молодежи из числа мигрантов, имеющих языковые проблемы, развитие этнокультурных центров, гарантия трудовой занятости населения в независимости от принадлежности к конкретной этнической общности позволило бы предупредить любую конфликтную ситуацию на этнической почве. [4, с. 29]
В рассмотрении этих проблем много спорных моментов. Однако вывод несомненен – развитие законодательства в области национальных отношений требует существенной доработки текущего федерального отраслевого законодательства, в области гарантий и защиты прав национальных общностей, созданы механизмы реализации этих прав, а также созданы условия для деятельности институтов гражданского общества.
Положительным примером по предупреждению этнических конфликтов и защиты гражданских прав человека служит Краснодарский край. Здесь создан, по мнению ряда авторов, [7, с. 19-25; 8, с. 5-9] надежный механизм по профилактике межэтнических конфликтов (как на законодательном уровне, так и посредством функционирования органов власти, в частности, Общественной палаты Краснодарского края, обеспечивающих взаимодействие с гражданским обществом региона).