Генезис правового регулирования отношений по государственному заказу

№83-1,

юридические науки

В статье освящен порядок возникновения контрактной системы в сфере закупок.

Похожие материалы

Размещение заказов для государственных и муниципальных нужд всегда привлекало повышенное внимание заказчиков всех уровней, поставщиков, исполнителей, подрядчиков. Привлечение частных капиталов для обеспечения государственных нужд на определенных условиях происходило издавна. Первые акты с упоминанием прототипов конкурсных или публичных торгов относятся к XVII веку. Самый ранний из документов о подряде датирован 7 июля 1654 года. От имени царя Алексея Михайловича был объявлен Указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. За перевоз различных по весу грузов назначалась разная цена, приглашались возницы, согласные везти груз за такую плату. Появляются составляющие конкурса — публичный заказ, поиск исполнителей, условия.

Первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие или покидающие город, могли с ними ознакомиться. Прослеживаются основные принципы размещения государственного заказа: публичность — указ содержит требование к информационному обеспечению размещения заказа, способам доведения информации до заинтересованных лиц; открытость — устанавливается субъектный состав участников размещения заказа; устанавливается способ размещения заказа путем проведения запроса котировок.

Для периода Петровских реформ характерно появление многих институтов в сфере государственных закупок. Актом 1702 года закрепляется порядок приемки товаров, вводится система учета государственных закупок, ответственность за ненадлежащее исполнение государственного заказа, появляется аналог современного реестра недобросовестных поставщиков. В этот период был издан ряд актов, регламентирующих порядок осуществления закупок. В 1719 году издается Инструкция генерал-кригс-комиссару, в соответствии с которой заказчику разрешалось и рекомендовалось осуществлять закупки у местных поставщиков. В июне 1714 года специальным сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов важных и мелких торгов. Необходимо было указывать, кто на что подрядился, по каким ценам и кто поручители; эти сведения подавались в Канцелярию Сената. На воротах вывешивались и судебные решения, которые зачастую касались результатов конкурса. Подставные лица, взяточничество, сговор «конкурсантов» между собой или с членами комиссии, сокрытие полученных ранее, но невыполненных заказов сопровождали это дело. В 1721 году вступает в силу указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. Принимается решение об отмене льгот по оплате пошлин при государственных поставках, устанавливается штраф за установление высоких цен, наносящих ущерб казне.

Вопросами поставок и продаж занималась Канцелярия подрядных дел, подчиненная Камер-коллегии. В военных ведомствах аналогичные обязанности возлагались на специальных должностных лиц. С 1719 года и до 60-х годов XVIII века большинство контактов казны и частного капитала по публичным торгам строилось на положениях, разрабатываемых в военных министерствах. Первый регламент по закупкам товаров и вооружения был принят в 1721 году. В 1732 году при Анне Иоанновне был принят новый регламент Камер-коллегии. Он объединил уже зарекомендовавшие себя поправки и добавления и новые пункты. Наиболее важным введением была рекомендация передавать, при одинаковых предложениях, подряд жителю того города или губернии, где проводился торг. Это решение было направлено на развитие торговли и промышленности в губерниях. Местные купцы получали поощрительное преимущество. Также Регламент регулировал порядок публикации информации о торгах, рассмотрения поступивших предложений, выявления наиболее оптимальных предложений. Такая тщательная регламентация косвенно свидетельствует о том, что дело государственных поставок и подрядов на основе торгов процветало. В это время в актах начинают обращать внимание на качество приобретаемых товаров. Выходят специальные инструкции с требованиями к качеству различных наименований закупок.

Следующий крупный документ был утвержден при Елизавете Петровне в 1758 году. Он касался поставок продовольствия, в основном хлеба. Мелкопоместным дворянам и крестьянам предоставлялось преимущество при получении заказа на поставку. Этим преследовалась цель убрать купца-посредника, сэкономить казенные деньги и предоставить средства для развития товарного производства. В отношении купцов ужесточились бюрократические требования: количество справок, аттестаций.

В сентябре 1800 года был принят указ, который определил разницу между подрядами и поставками, это должно было помочь организаторам торгов готовить необходимые документы и устранять возникающие разночтения. Подрядными считались торги, по которым нельзя было сразу получить наличный товар. С подрядчиками договаривались об условиях поставок, сроках, выдавались залоги. Если покупался наличный товар, это были поставки. Александром I в 1802 году подписан «Устав о провианте для продовольствия войск», где впервые внимание уделялось расчетам справочных цен для проведения закупок для расширения адресатов нормы.

Усложнение социальных и правовых отношений в обществе, развитие техники, появление новых учреждений, увеличение ассортимента требуемых казне вещей, активное городское и дорожное строительство привели к расширению поля контактов государства и частного предпринимательства. В период правления Николая I появилось «Положение 1830 года» и был дан лично от имени Государя Императора. Главная цель этих законов — гарантировать соблюдение интересов казны при заключении сделок с частными лицами, высказывались общие гражданско-правовые положения, которые могли служить руководством при недостатке норм в общих гражданских законах. Положение 1830 года действовало до начала XX века во всех отраслях хозяйства, за некоторыми исключениями.

В 1860 и 1866 годах издаются указы, ограничивающие закупки иностранных товаров. С 1900 года до революции 1917 года действовало «Положение о подрядах и поставках». Назначались устные торги, торги посредством напечатанных объявлений и смешанные. Устные торги производились в присутствии назначенных от ведомств чиновников или депутатов, а также желающих участвовать в торгах. Торги производились путем записи цены, объявляемой каждым из торгующихся до тех пор, пока «никто ниже цены на поставки объявлять не будет». Через три дня производились повторные торги, при которых выявлялись желающие сделать более выгодные предложения казне. Победитель давал подписку о том, что он принимает на себя подряд по цене и условиям, состоявшимся на торгах.

Революция и приход к власти большевиков с административно-командной экономикой приостановили развитие рыночной системы государственных закупок, поскольку товары и работы на нужды государства доставлялись по указанию верховных органов власти, по предварительному плану и установленной схеме, а конкурс и конкуренция отсутствовали.

После Гражданской войны в России началось восстановление народного хозяйства, это сопровождалось возвратом к договорным отношениям. Получил распространение договор поставки. Совнаркомом СССР 7 августа 1923 года была издана Инструкция о производстве публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая в большей части воспроизвела нормы дореволюционного законодательства о торгах. Индустриализация и коллективизация привели к укреплению государственного сектора экономики, что предопределило усиление планового начала в системе управления хозяйственными связями и развитие хозрасчета. Договорные отношения в сфере государственных заказов потеряли свою актуальность, поскольку частные предпринимательские структуры были вытеснены из сферы экономики. Их заменили плановые договоры, а в отдельных случаях бездоговорные поставки по нарядам, выданным вышестоящими организациями.

В дальнейшем плановый договор поставки стал основным правовым средством организации и осуществления хозяйственных связей. Оплата товаров, произведенных предприятиями, осуществлялась по прейскуранту закупочных цен, учет выполнения плана — в соответствии с указаниями ЦСУ СССР. В советский период субъектами этих правоотношений становились государство и государственные предприятия и организации. Госзаказ превратился в плановое задание, доводимое до предприятий.

Рыночный порядок осуществления закупок начал формироваться в России в начале 90-х годов XX века на основе опыта Европейского союза, а конкурсная основа организации была заимствована у Германии, которая являлась примером успешной политики государственного заказа для России и Европы. Также российской системой было заимствовано у Германии наличие органа общественного контроля над процессом государственных закупок, который вправе подавать правительству сведения об обнаруженных проблемах и возможные способы их устранения. Этот институт внешнего общественного контроля делает процедуру госзакупок прозрачней, пытаясь снизить степень коррупции и незаконности.

В 1990 году указ президента Б. Н. Ельцина от 15 октября 1991 года «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» отменил централизованную систему распределения, практикуемую большевиками. Последовавший за ним закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» определил новые принципы размещения заказов для государства — путем проведения конкурса, на основании которого необходимо было заключать государственный или муниципальный контракт.

Принятие в 1994 году первой части Гражданского кодекса Российской Федерации оказало большое влияние на формирование конкурентных отношений в сфере государственного заказа. Органы власти согласно этому документу могут участвовать в рыночных отношениях наравне с остальными субъектами. Он определил особенности заключения договоров, путем торгов. В 1994 году был принят закон Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» №60-ФЗ, регулировавший основные положения госзаказа и вопросы ответственности за нарушение условий государственных контрактов, качество поставляемой продукции.

В начале 2000-х годов президентом В. В. Путиным был подписан Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Но на практике он не оправдал возложенных на него ожиданий и с «поддержкой» несметного количества поправок, дополнений и указов, корректирующих его, стал рассадником коррупции и значительно снизил эффективность государственных закупок. В результате, на смену федеральному закону №94-ФЗ в начале 2014 года пришел федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который ввел новую систему, порядок и принципы для организации государственных закупок. Новый закон добавил планирование и обоснование закупок для государственных и муниципальных нужд, порядок заключения и исполнения контрактов по результатам организации закупочных процедур, мониторинг и аудит закупок, новые виды контроля закупок и многое другое.

С введением контрактной системы государственных закупок, отдельное внимание стало уделяться планированию закупок и оценке их обоснованности, заказчики обязаны составлять планы закупок (на срок действия акта о соответствующем бюджете) и ежегодные планы-графики закупок, четко обосновать свою потребность в том или ином товаре (указать цель и причину потребности). Отступление от плана-графика закупок требует полноценного обоснования и внесения изменений в график перед объявлением о начале процедуры закупок. Это необходимо для того, чтобы в дальнейшем была сформирована единая база закупок того или иного образования или органа, а в последствии и всей страны, с целью качественного планирования будущих закупок. Новым законом вводится нормирование закупки — установление условий и требований к закупаемым товарам, работам, услугам, их качеств и характеристик. Это должно исключить необоснованное приобретение предметов роскоши и товаров (услуг) категории «люкс», чтобы сэкономить бюджетные средства.

Снизить риски реформы системы государственных и муниципальных закупок можно за счет выработки компенсирующих мероприятий на основе систематических исследований процессов становления контрактной системы. Результаты этой работы и предложения по совершенствованию контрактной системы отражаются в ежегодном докладе «О системе закупок в Российской Федерации», подготовленном экспертами национально — исследовательского университета Высшей школы экономики. Главная цель доклада — определить состояние закупочной системы Российской Федерации, выявить основные проблемы правового регулирования и выработать предложения по корректировке нормативного правового обеспечения в сфере госзаказа.

По сравнению с итогами 2014 года доклад «О системе закупок в Российской Федерации за 2015 год» фокусировал свое внимание на исследовании ключевых новаций создаваемой контрактной системы, существенно влияющих на достижение конечного результата реформы системы государственных закупок. В поле зрения исследователей были помещены планирование, нормирование, новые способы определения поставщиков, механизмы антидемпинга, поддержка малого бизнеса, создание единой информационной системы. Проведена оценка результативности новых способов определения поставщика: двухэтапные конкурсы, запрос предложений, конкурсы с ограниченным участием. Особое внимание авторы доклада уделили становлению и развитию системы публичного и общественного контроля в сфере государственных закупок.

В поле зрения исследователей в 2016 году также были помещены планирование, нормирование, новые способы определения поставщиков, механизмы применения антидемпинговых мер, поддержка малого бизнеса, создание единой информационной системы. Проведена оценка результативности всех способов определения поставщика — как сравнительно новых, таких как двухэтапные конкурсы, запрос предложений, конкурсы с ограниченным участием, так и существовавших до внедрения контрактной системы, таких как электронный аукцион, открытый конкурс, запрос котировок, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Особое внимание уделялось развитию системы корпоративных закупок и современным управленческим методикам регулирования системы закупок, которые появились в российских государственных корпорациях.

С 1 января 2016 года на смену официального сайта госзакупок в сети Интернет была создана единая информационная система в сфере закупок (ЕИС) — совокупность информации, содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение и предоставление информации с использованием официального сайта ЕИС. Сайт предназначен для обеспечения свободного и безвозмездного доступа к полной и достоверной информации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, отдельными видами юридических лиц, для формирования, обработки, хранения такой информации.

Основной целью создания ЕИС было повышение прозрачности госзакупок, для того чтобы все процессы в рамках контрактной системы от этапа планирования закупок до завершения исполнения контрактов стали более публичными. Ответственным государственным органом за разработку концепции и определение функциональных требований к ЕИС является Минэкономразвития России. Ответственным ведомством за разработку и эксплуатацию системы является Федеральное казначейство.

На начальном этапе создания ЕИС в сфере закупок рассматривалось два варианта: создание системы на базе существующего сайта госзакупок и создание системы с нуля. Второй вариант оказался более ресурсоемким, поэтому было принято решение о создании системы на базе имеющегося сайта. По этой причине адрес ЕИС остался прежним www.zakupki.gov.ru.

Порядок размещения информации на ЕИС и ее содержание регламентируется Федеральным законом №44-ФЗ и Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а также соответствующими подзаконными актами. Согласно ч. 7 ст. 4 Федерального закона №44-ФЗ субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе создавать региональные и муниципальные информационные системы в сфере закупок, интегрированные с ЕИС. Однако при наличии разночтений в размещенной информации на сайте субъекта и ЕИС приоритет имеет информация, размещенная в ЕИС. Поставщикам это говорит о том, что для поиска информации о проводимых государственных закупках, как в рамках 44-ФЗ, так и в рамках 223-ФЗ функционала ЕИС будет достаточно. Инструменты функционала ЕИС внедрены с 2017 года. ЕИС должна содержать:

  • планы закупок (с 1 января 2017 года);
  • планы-графики (с 1 января 2017 года);
  • информацию о реализации планов закупок и планов-графиков (с 1 января 2017 года);
  • информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, перечень иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, условия применения национального режима;
  • информацию о закупках и об исполнении контрактов;
  • реестр контрактов, заключенных заказчиками;
  • реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
  • библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов;
  • реестр банковских гарантий;
  • реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний;
  • перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;
  • результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок;
  • отчеты заказчиков, предусмотренные 44-ФЗ;
  • каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
  • нормативные правовые акты;
  • информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о размещаемых заказчиками запросах цен товаров, работ, услуг;
  • иные информацию и документы, размещение которых в ЕИС предусмотрено 44-ФЗ, № 223-ФЗ и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

Принципиальным отличием ЕИС от ранее существовавшего сайта госзакупок является максимальная автоматизация процесса закупок от размещения извещения до подведения итогов и исполнения контракта. Все внесенные в систему данные обрабатываются автоматически, на основе этих данных формируется требуемая отчетность. Вся система документооборота находится на сайте в открытом доступе. ЕИС связана с другими региональными информационными системами и электронными площадками, что создает единое информационное пространство.

Все планы закупок, планы-графики будут размещаться в ЕИС только в структурированном виде. Это расширит возможность поиска информации о закупках с использованием простых поисковых запросов. На старом сайте госзакупок эти документы размещались в сканированном виде, что не позволяло поставщикам и другим заинтересованным лицам полноценно искать информацию. Нововведение позволит поставщикам заранее спрогнозировать спрос среди заказчиков на свои товары, работы или услуги и составить долгосрочный план по участию в закупках.

Вопрос формата файлов аукционной документации, размещаемых на общероссийском официальном сайте, был спорным. Чаще всего проблемной становилась техническая часть документации, на основании которой участник закупки готовил свою заявку. Суды установили, что в рассматриваемом случае аукционная документация состоит из 1039 отдельных файлов в формате .tiff, созданных в результате сканирования текстовых документов. Текстом документа является изображение, представляющее собой документ в «графическом формате», не позволяющий произвести поиск и копирование отдельных фрагментов текста. По мнению судов, информация об аукционе должна быть размещена на официальном сайте без ограничений, связанных с ознакомлением, как в визуальном, так и фактическом восприятии содержания. Установление технических ограничений к восприятию информации влечет за собой ограничение количества участников размещения заказов. Значительная часть графических файлов представлена в разрешении, не позволяющем произвести чтение документа. Разрешающая способность данных файлов составляет 88 dpi, однако в практике обработки графических файлов существует требование о минимальном разрешении аналогичных файлов на уровне 300 dpi и выше.

Продолжается формирование нормативно-правовой базы в сфере закупок и доработка Федерального закона №44-ФЗ. Принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. На основе положений этой Концепции разработана Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Реализация Стратегии предусматривает решение задач во многих направлениях социально-экономической политики, в том числе, в сфере государственных и муниципальных закупок в части создания необходимых инструментов и процедур, дающих возможность заказчикам закупать инновационную продукцию, а государству в целом стимулировать за счет закупок создание такой инновационной продукции.

Таким образом, по результатам параграфа можно сделать следующие выводы. Размещение заказов для государственных и муниципальных нужд издавна привлекало внимание заказчиков всех уровней. Приход к власти большевиков приостановил развитие рыночной системы государственных закупок, и рыночный порядок осуществления закупок начал формироваться в России только в конце XX века на основе опыта Европейского союза.

Указ Ельцина отменил централизованную систему распределения, практикуемую большевиками. Последовавший за ним закон определил новые принципы размещения заказов для государства путем проведения конкурса, на основании которого необходимо было заключать государственный или муниципальный контракт. Также принятие первой части Гражданского кодекса оказало большое влияние на формирование конкурентных отношений в сфере государственного заказа.

В начале 2000-х годов президентом В. В. Путиным был подписан Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Но на практике он не оправдал возложенных на него ожиданий, стал рассадником коррупции и снизил эффективность государственных закупок. В результате на смену этому закону пришел федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который ввел новую систему, порядок и принципы для организации государственных закупок.

В настоящее время продолжается формирование нормативно-правовой базы в сфере закупок и доработка Федерального закона №44-ФЗ. Решение задач в сфере государственных и муниципальных закупок направлено на создание необходимых инструментов и процедур, дающих возможность заказчикам закупать инновационную продукцию, а государству в целом стимулировать за счет закупок создание такой инновационной продукции.