Защита прав и свобод гражданина в административном судопроизводстве Российской Федерации с участием прокурора

№106-1,

юридические науки

В статье рассматривается особенность участия прокурора в административном процессе, а также его роль в защите прав и свобод граждан Российской Федерации

Похожие материалы

Среди способов правовой защиты прав, свобод, интересов человека и гражданина особое место занимает правовая защита со стороны независимого органа — административного суда. Его деятельность призвана гарантировать соблюдение прав человека в отношениях с властными структурами, позволяет дать надлежащую оценку деятельности субъектов, имеющих властные полномочия, в случае нарушения ими действующего законодательства и, тем самым, обеспечить реализацию принципа ответственности государственной власти за свою деятельность перед гражданами.

При таких условиях требуется углубленное исследование института представительства прокурора в административном судопроизводстве. В этом контексте следует отметить, что без внимания положений административного процессуального законодательства остались вопросы обеспечения трактовки понятийного аппарата административного процессуального представительства, оснований его возникновения, особенностей осуществления. Недостаточным является правовое регулирование отношений представительства по закону в определении роли органов прокуратуры, других органов государственной власти, местного самоуправления.

При этом первостепенное значение приобретают вопросы совершенствования правового регулирования представительства, осуществляемого прокурором, поскольку Конституция Российской Федерации и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» возлагают на прокурора обязанность представлять в первую очередь интересы наиболее уязвимых слоев населения [2]. Кроме того, функционирование действенного механизма защиты прав, свобод, интересов граждан, неспособных самостоятельно защищать свои права является одним из критериев признания государства социально ориентированной и правовой.

Права, свободы и интересы гражданина, как объекта защиты прокурором, в административном судопроизводстве осуществляется с учетом конкретизации прав, свобод и интересов гражданина согласно института судебной защиты прав и свобод человека от "свободного усмотрения" власти.

В Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации для обозначения объекта обеспечения административным судопроизводством словосочетания "права и свободы лица" являются собирательными [1]. Они означают комплекс определенных национальным публичным законодательством (конституционным, административно-правовыми, нормами муниципального права) прав и свобод (возможностей) лица; состоят из двух самостоятельных объектов обращения за защитой к административному правосудию — системы законодательно гарантированных публичных прав и свобод.

Прокурор выступает субъектом административного судебного процесса не только в Российской Федерации, но и ряде других стран, принадлежащих как к континентальной, так и общей системы права. В зависимости от степени развитости демократии, устойчивости традиций правовой защиты место института участия прокурора в процессе осуществления защиты прав, свобод и интересов граждан претерпел существенных изменений. Представительство прокуратурой интересов граждан в административной юстиции в западных странах, как правило, не осуществляется. Это обусловливается, во-первых, доминированием концепции автономности частных прав, в том числе и в процессуальной сфере, а, во-вторых, организационной принадлежностью прокуратуры к системе органов исполнительной власти, что по логике исключает ее деятельность в противовес аппарата управления. В отличие от стран с развитой демократией, в авторитарных странах прокурор имеет широкие надзорные полномочия, а также полномочия вступать в судебный процесс.

По смыслу положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации защита прокурором в административном судопроизводстве прав и законных интересов государства и ограниченной категории неспособных самостоятельно принимать участие в рассмотрении судами административных дел граждан, выступает разновидностью законного представительства, осуществляемого органами и лицами, которым законом предоставлено право защищать в административных судах "чужие" права и свободы, прокурорским административно-процессуальным представительством. В административном судебном процессе прокурор должен быть признан таким лицом, участвующим в деле, имеющем общественный, государственный, то есть только процессуальный интерес в его решении административным судом соответственно и на основании закона.

Материально-правовой основой участия прокурора в административном судопроизводстве является по природе материальные нормы Конституции Российской Федерации, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые определяют вопросы полномочия, основания и формы для такой прокурорской деятельности. Нормы относительно компетенции и задач органов прокуратуры Российской Федерации в сфере административного процесса получили механизм реализации процессуально-правовых по характеру положениях КАС РФ. Деятельность прокуратуры относительно применения материальных и процессуальных правовых основ для представительства в административном судебном процессе интересов гражданина организуется соответствующими специальными ведомственными актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Эти акты имеют исключительно внутренний характер.

Прокурор во время представительства интересов в административном суде гражданина, неспособного самостоятельно защитить свои права или реализовать полномочия, как участник рассмотрения дела, с позиций распоряжения материальными исковыми требованиями является в известной мере ограниченным законодателем в целом. Будучи представителем интересов гражданина или государства, он наделен такими же процессуальными правами, как и другие лица, участвующие в рассмотрении дела. Прокурор может не только подать административной иск, но и вступить в уже назначенное к рассмотрению или рассматриваемое административным судом дело административной юрисдикции. Представительство прокурором интересов гражданина в административном суде первой инстанции является сложной по содержанию и формам процессуальной деятельностью, которая включает совершение трех комплексов процессуальных действий: подготовка и подача административного иска, представительство на стадии предварительного судебного разбирательства, участие в рассмотрении дела[3].

Прокурорская работа по подаче административного иска в суд в интересах гражданина условно может быть поделена на два этапа: сначала готовится исковое заявление, выполняются все требования процессуального законодательства относительно его содержания и формы, собираются необходимые для подтверждения исковых требований доказательства, а затем наступает стадия непосредственной подачи искового заявления в суд, согласно существующим правилам территориальной и предметной подсудности. При этом прокурор следит за тем, как представленные материалы рассматриваются административным судом, не остаются ли без движения, а также в установленный законом срок возбуждается производство по делу, назначается день и время проведения предварительного заседания в ней. Особенностью исковых заявлений, поданных прокурором в суд в интересах защиты прав гражданина, является то, что в них, в отличие от обращений других полномочных инициаторов судебного процесса (имеется в виду истцов в материальном смысле), должно содержаться также обоснование обстоятельств — почему соответствующий гражданин сам не может обратиться в суд. При этом к исковому заявлению приобщаются соответствующие письменные доказательства.

Решая вопрос территориальной подсудности при подаче административного иска в интересах гражданина, прокурор должен руководствоваться положениями Главы 2 КАС Российской Федерации, согласно которым решение вопросов правомерности актов управления индивидуального действия, а также действий и бездеятельности субъектов властных полномочий, которые касаются интересов конкретного лица, относится к компетенции административного суда по месту нахождения (жительства) истца.

На стадии предварительного судебного заседания прокурор должен подготовить при необходимости ходатайства об истребовании дополнительных доказательств по делу, если он не может самостоятельно их получить, о вызове свидетелей, проведении судебной экспертизы и тому подобное.

При организации подготовки к судебному заседанию деятельность прокурора должна включать: 1) ознакомление с материалами административного дела, 2) поиск и изучение всех законодательных норм по предмету спора, 3) анализ соответствующей судебной практики, 4) изучение методической литературы по процедурам судебного рассмотрения, 5) подготовка примерного перечня вопросов в ходе судебного заседания, 6) проверка существования препятствий для рассмотрения административного дела и, в случае необходимости, подготовка заявления об отводе судьи (судей), секретаря судебного заседания [4].

Прокурор с учетом его процессуальной правосубъектности участвует в судебном заседании суда первой инстанции на всех его этапах. Направлениями совершенствования определены: а) конкретизация отдельных положений КАС Российской Федерации и дополнение их перечня; б) определение положений относительно поводов осуществление прокурором представительства, а также установление перечня категорий граждан, интересы которых представляет прокурор; в) обеспечение четкости и однозначности регулирования процедур осуществления представительства в административном судебном процессе.

Основу прав и свобод, защищаемых прокурором в административном судебном процессе, составляют конституционные, то есть определены Конституцией (Основным Законом) права и свободы человека и гражданина, реализация которых происходит в публично-властной сфере.

Прокурорское представительство как разновидность законного представительства, осуществляемого органами и лицами, которым законом предоставлено право защищать в административных судах "чужие" права и свободы, имеет следующие особенности: а) осуществляется на основании Конституции Российской Федерации, б) прокуратура всегда выступает в защиту законности и не имеет частного интереса.

С целью совершенствования административной процессуальной правосубъектности прокурора в административном судебном процессе обоснована необходимость внесения изменений в действующее законодательство по следующим направлениям: определение положений относительно поводов осуществление прокурором представительства, а также установление перечня категорий граждан, интересы которых представляет прокурор. Предлагается новая редакция ч. 8 ст. 39 КАС Российской Федерации, которым установлены пределы процессуальной правосубъектности прокурора: "8. Прокурор представляя интересы гражданина или государства, может осуществлять представительство при осуществлении любых действий или процедур в рамках административного процесса. Прокурор осуществляет в суде представительство малолетних лиц возрастом до четырнадцати лет и несовершеннолетних в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, которые лишены родительской опеки и детей-сирот, нетрудоспособных физических лиц, лиц преклонного возраста".

Список литературы

  1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 27.12.2018)//СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391; 2018. № 1 (Часть 1). Ст. 5.
  2. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 N 2202-1(ред. от 18.04.2018)//СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 2018. № 17. Ст. 2433.
  3. Залюкова Г.И. Некоторые особенности процессуального положения прокурора, участвующего в рассмотрении гражданских дел//Законность. 2017. N 1. С. 43 -45.
  4. Викут М.А. Правовое положение прокурора, предъявившего иск в интересах другого лица//Вопросы теории и практики прокурорского надзора. 1994. № 10.
  5. Козлов А.Ф. Прокурор -лицо, участвующее в деле//Вопросы гражданского процесса в свете решений XXVII съезда КПСС. Свердловск, 1987. С. 33-43; Щеглов В.Н. Субъекты советского гражданского процесса. Томск, 1979. С. 104.