Институт местного самоуправления в современной России как практическая модель прогосударственной организации публичной власти: подлинное воплощение и соответствие своему предназначению

NovaInfo 17, скачать PDF
Опубликовано
Раздел: Юридические науки
Просмотров за месяц: 0
CC BY-NC

Аннотация

В статье рассматриваются причины, по которым институт местного самоуправления в России не может признаваться подлинным в своем практическом смысле. Анализируя различные проблемные аспекты на примере Омской области, автор основывает свою позицию на признаках фактического присутствия вмешательства и давления государственной власти на органы местного самоуправления, тем самым подтверждая прогосударственность данного института власти и значительную расхожесть его фактического функционирования с его предназначением и первоначальными принципами.

Ключевые слова

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ, ПРОГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ, ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ, ИНСТИТУТ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ, НЕСАМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ, ОМСКАЯ ОБЛАСТЬ

Текст научной работы

Уже два десятилетия в нашем государстве существует такой политический институт как местное самоуправление, но нельзя сказать то, что его функциональное или практическое становление за прошедшие годы осуществилось. Несмотря на то, что Россия имеет достаточный опыт функционирования самостоятельной местной власти, ныне существующее конституционно закрепленное местное самоуправление на деле предстает перед нами как рычаг полугосударственного механизма власти, не действующего и не выполняющего тех основных задач, которые были определены и задуманы при его формировании. Чем же это вызвано? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо обратиться к нашей отечественной истории.

В Российской империи местное самоуправление как таковое сложилось после проведения либеральных Александровских реформ: земской реформы 1864 года и городской реформы 1870 года, по которым в земствах учреждались выборные земские управы, наделенные определенной самостоятельностью в решении местных вопросов, а в городах — выборные городские думы и управы, обладающие подобной компетенцией. Наряду с этими органами самоуправления на местном уровне действовали и государственные органы, осуществляя некоторый контроль за деятельностью дум и управ со стороны императорского правительства. После смерти Александра II его сын — Александр III провел так называемые «контрреформы», в результате которых органы местного самоуправления были поставлены под жесткий контроль государства. Последний российский монарх Николай II продолжил политику своего отца Александра III.

В 1917 году после Февральской революции Временное правительство Г. Львова и А. Керенского предложило провести муниципальную реформу, но не успело реализовать свою цель. Пришедшие к власти в октябре 1917 года большевики отвергли идею существования местного самоуправления, положив в основу организации власти принцип единства системы органов государственной власти сверху донизу.

Таким образом, местное самоуправление функционировало самостоятельно лишь с 1864-1870 по 1881 годы, остальной период времени этот институт находился под влиянием государственной власти, а равно в практическом смысле был неэффективен, ну а в советское время вообще являлся частью системы государственного аппарата.

В теоретических основах учения о местном самоуправлении французского государственного деятеля и историка Алексиса Токвиля, немецкого учёного-юриста Рудольфа Гнейста, Лоренца Штейна, Пауля Лабанда местное самоуправление понимается как одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, децентрализованная форма управления, предполагающая самостоятельность, автономность местных органов, выступающих органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ.

Правовая наука этим определением дает нам понять сущность местного самоуправления, его предназначение в обществе. Теоретические основы учения о местном самоуправлении относят предмет своего изучения к особой разновидности публичной власти в организованном и развитом обществе, для которой характерны, прежде всего, независимость и самостоятельность от иной — государственной власти как самостоятельной организации публичной власти на местах.

Вернемся к России. Российский же народ своими действиями, поведением негласно отдает свое предпочтение тому, что местное самоуправление в России это скорее просто уровень государственной власти, но отнюдь не самостоятельный институт публичной власти. Все это и отражается на практике деятельности муниципальных органов власти. Если посмотреть на это с точки зрения теоретических учений о местном самоуправлении и рассмотреть данный институт власти в правовом аспекте — то да, действительно, «российское местное самоуправление» как таковое имеет черты подлинности и соответствия своему предназначению. Однако если это рассмотреть в практическом смысле, местное самоуправление в нашем государстве не содержит в необходимом объеме черт практической модели настоящего местного самоуправления.

Следовательно, в данный момент местное самоуправление в России в своем практическом аспекте не может признаваться подлинным, обособленным от государства, независимым от него и самостоятельным институтом публичной власти — государственная власть значительно влияет на местные политические процессы и потому ставит местную власть в свою зависимость.

За годы существования императорской России и Советского Союза уровень местной власти получил большой опыт, находясь под жестким государственным контролем, потому и сейчас в демократическом государстве — Российской Федерации — мы не можем отойти от некоторых старых принципов управления, к которым так привыкли за долгие годы. Новое явление — местное самоуправление — в начале 90-х годов прошлого столетия было принято как иная формация той же государственной власти, но не как самостоятельная, общественная и негосударственная разновидность публичной власти. Причиной такого понимания, наверное, являются менталитетные особенности российской нации, довольно невысокий уровень правовой и политической культуры многих граждан, которые еще пока не увидели того, что власть на местах — местное самоуправление — совершенно самостоятельна в пределах своей компетенции, независима от государства и охраняема законом от посягательств со стороны.

Подлинная модель института местного самоуправления является основным связывающим звеном между государством и гражданским обществом. Именно при реализации функций этого связывающего звена местное самоуправление в своей практике приобретает черты подлинности, потому что только в гражданском обществе, если рассматривать сейчас гражданскую сторону, сами граждане сумеют гарантировать и обеспечить местному самоуправлению как своему политическому «детищу» независимость и самостоятельность. В России основную роль «учредителя» формирующегося гражданского общества занимают органы публичной власти, а сами граждане — население — практически не принимают в этом участия. Сложившаяся односторонность формирования гражданского общества лишает этот процесс эффективности и возможности строительства такого общества вообще. Поэтому и местное самоуправление своей практикой напоминает нам не подлинную модель по своему предназначению, а скорее просто вспомогательный прогосударственный институт публичной власти.

Для того чтобы рассмотреть несуществование как такового местного самоуправления в практическом смысле в нашей стране, нам необходимо раскрыть основные черты нынешней организации местной власти.

Затронем юридический аспект «местного самоуправления». Имеется вся нормативная база, регулирующая вопросы местного самоуправления, это бесспорно. Действительно, факт возникновения института местного самоуправления и его некоторые неотъемлемые принципы закреплены в Конституции Российской Федерации. Кроме того, основным регулирующим нормативным правовым актом считается Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который конкретизирует принципы местного самоуправления. Более частные вопросы местного самоуправления регулируют другие нормативные акты федерального и регионального законодательства. И если судить чисто нормативно и принципиально, «де-юре», то можно заявить, что местное самоуправление весьма даже самостоятельно и независимо от государственной власти на первый взгляд, и это при том условии, если исключить те законодательные моменты, допускающие вмешательство органов государственной власти в поле деятельности местного самоуправления.

Остальные аспекты предлагаю рассмотреть на примере муниципальных образований Омской области.

Политическая независимость муниципалитета проявляется довольно редко, поскольку за деятельностью местных администраций осуществляется негласный контроль со стороны органов исполнительной власти региона. Областная власть открыто вмешивается в деятельность органов экономически «хрупких» и «беззащитных» муниципальных образований. Даже выборный пост главы в этих муниципальных образованиях далеко не просто занять без «согласования» кандидатуры с областными властями, что прямо противоречит принципам самостоятельности местного самоуправления и отклоняется от правовых норм. Уже привычным стало то, что избрание главой муниципалитета «не желаемого» областным правительством лица, бывало, порождает прессинг целого муниципалитета со стороны региональных властей, а порой даже негласную войну между регионом и муниципальным образованием. Имеются в Омской области такие муниципалитеты как город Омск, которые в силах держать противостояние произволу региональной власти, но и они в целях скорейшего нахождения компромисса идут ей на уступки. «Поставленные» властями региона во главе муниципального образования люди обеспечивают соответствие «политики» муниципалитета «политике», проводимой регионом. В настоящее время основным критерием осуществления «прессинга» муниципалитета вполне может выступить принадлежность к той или иной политической партии как руководителя, так и большинства депутатов представительного органа муниципалитета. Как Вы думаете, почему принадлежность к партии имеет такое большое значение? А потому, что партийная принадлежность подразумевает определенное место данного лица в неформальной политической иерархии чиновников-партийцев, где федеральные государственные деятели преобладают над региональными, а региональные чиновники в свою очередь преобладают над муниципальными функционерами. И таким образом выстраивается так называемая неформальная «вертикаль власти», ставящая регион под влияние федеральных властей, муниципалитет под влияние региона и рушившая все принципы самостоятельности и независимости не только местного самоуправления, но и субъектов Российской Федерации.

Немало важным проявлением зависимости и политической несамостоятельности муниципальной власти является финансово-экономическое давление государственной власти на местное самоуправление, основным образом выражающееся в бюджетном процессе. Отечественная бюджетная система построена по принципу «сначала собрать, а потом раздать». Имеется ввиду, что регулирование финансовых отношений между публичными образованиями (государством, субъектами федерации и муниципальными образованиями) происходит посредством бюджетного и налогового законодательства, изменение общих принципов которого входит в ведение Российской Федерации. Доходная часть местных бюджетов формируется за счет налоговых и неналоговых доходов. Основным источником формирования доходной части бюджета муниципалитета являются налоговые поступления, потому что неналоговые источники (доходы от использования муниципального имущества, доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями, бюджетные ассигнования) в большинстве муниципальных образований настолько незначительны по сравнению с налогопоступающей частью, что их упоминание в качестве источников бюджетообразования порой носит чисто формальный характер.

Налоговым кодексом Российской Федерации установлено, что к федеральным налогам и сборам относятся: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина; к региональным налогам относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог; местными налогами являются земельный налог и налог на имущество физических лиц. Таким образом, при соотнесении размеров налоговых поступлений в совокупности посредством анализа консолидированного бюджета Российской Федерации можно невооруженным глазом сделать вывод о том, что для обеспечения функционирования местного самоуправления федеральный законодатель предусмотрел достаточно небольшой процент от всего объема бюджетных средств, что ставит муниципальные образования в «неловкое» экономическое положение.

Данное обстоятельство сопровождается оказанием финансового давления на самостоятельность муниципальных образований, ставя их в зависимость от государственной власти и порой даже в позицию финансового голодания. Если говорить в рамках всей страны, на муниципальном балансе в настоящее время состоит наибольшая часть всей образовательной системы России — система учреждений общего, дополнительного и дошкольного образования, которая требует огромнейших средств на свое содержание, потому что образование является одним из важнейших направлений социального развития. На балансе муниципальных образований Омской области находится немалая часть системы культурно-досуговых и спортивных учреждений, тоже требующих значительные затраты на свое функционирование. Содержание значительной части автомобильных дорог — дорог местного значения также «ложится на хрупкие плечи» местных бюджетов. Федеральным законом от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрен довольно большой перечень вопросов местного значения, которые муниципальные образования должны решать за счет своего катастрофически мелкого бюджета. Все финансовые проблемы в совокупности создают экономическую несостоятельность местного самоуправления, вынуждающую муниципальное образование попасть в финансовую зависимость от государственной власти путем получения из ее бюджетной системы определенных трансфертов и прочих средств, что влияет на самостоятельность и независимость местного самоуправления, потому что именно на эту своеобразную финансовую помощь и надеются экономически несостоятельные муниципальные образования при недостаточности собственных средств для финансирования. Порой даже передача средств межбюджетных трансфертов, их размер зависит от «поведения» муниципалитетов в определенной ситуации.

Для отображения проблемы зависимости муниципальных образований от федеральной и региональной власти и проблемы несамостоятельности местного самоуправления главным образом послужила локальная аргументация положения муниципальных образований в политическом и социально-экономическом аспектах, которая показала практическую сторону организации российского местного самоуправления на примере омского региона.

На основании вышеизложенного можно сделать главный вывод, о том, что на практике муниципальные образования как политически, так и экономически находятся в прямой или косвенной зависимости от государственной власти, что прямо противоречит главным принципам организации местного самоуправления: независимости, самостоятельности и законности. Следовательно, местное самоуправление в России в настоящее время в своем практическом смысле не представляет собой институт подлинного местного самоуправления как такового, не функционирует в полном объеме в соответствии своему предназначению, а лишь только является своеобразной переходной разновидностью иной организации публичной власти, построенной на государственной теории местного самоуправления и характерной для постсоветской России.

Читайте также

Список литературы

  1. Дмитриев С.С. Хрестоматия по истории СССР. В 3 т. Т. III. М., 1948. С. 156-158; Положение о гу-бернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года.
  2. Городовое положение от 16 июня 1870 года.
  3. Большая советская энциклопедия. М.: Советская энциклопедия. 1969—1978; 3айончковский П. А., Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х — начала 90-х годов). М., 1970.
  4. Батычко В.Т. Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества. Та-ганрог: ТТИ ЮФУ, 2010.
  5. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Глава 8. Местное самоуправление // Рос. газ. – 2009. - 21 января.
  6. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ: принят Гос. Думой Федер.Собр. Рос.Федерации 16 сент. 2003 г.: одобр.Сов. Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24 сент. 2003 г. // Собрание законода-тельства РФ, N 40, 06.10.2003, ст. 3822.
  7. «Назаров не будет «душить» нового главу Кормиловки» // РИА «Омск-Информ». URL: http://www.omskinform.ru/news/54867 (дата обращения: 2.12.2013).
  8. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ: принят Гос. Думой Федер.Собр. Рос.Федерации 16 июля 1998 г.: одобр.Сов. Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г. // Собрание законодательства РФ, N 31, 03.08.1998, ст. 3824.

Цитировать

Сарсембаев, А.С. Институт местного самоуправления в современной России как практическая модель прогосударственной организации публичной власти: подлинное воплощение и соответствие своему предназначению / А.С. Сарсембаев. — Текст : электронный // NovaInfo, 2013. — № 17. — URL: https://novainfo.ru/article/1840 (дата обращения: 29.06.2022).

Поделиться