Роль породненных городов в развитии местного самоуправления в России

№50-2,

Юридические науки

В статье на основе анализа опыта движения породненных городов рассматриваются основные механизмы использования данной практики для развития российского местного самоуправления. Особое внимание уделяется выявлению перспектив лучшей муниципальной практики. Кроме того, рассматривается роль породненных городов в стабилизации межгосударственных отношений и развития отношений местных сообществ.

Похожие материалы

Как показывает анализ научно-аналитического и экспертного сопровождения местного самоуправления в России, внимание специалистов все активнее смещается к выявлению, обобщению и систематизации лучшей практики, связанной с поиском новых форм межмуниципального сотрудничества. Такое сотрудничество, способствуя объединению порой не столь значительных у отдельного муниципального образования экономических и крайне важных кадровых ресурсов, позволяет также изучить наиболее успешный опыт решения вопросов местного значения или осуществления переданных государственных полномочий, избежать распространенных просчетов и ошибок. Симптоматично, что наряду с новыми формами внимание практиков обращается и на апробированные в прошлом механизмы сотрудничества муниципальных образований. К последним следует, в частности, отнести движение породненных городов, практику городов-побратимов.

Традиция породненных городов в нашей стране была заложена, как известно, в 1942 г. Сталинградом и английским Ковентри. Получив развитие в СССР как политика установления отношений в интересах мира и благополучия граждан отдельных городов, движение привело к созданию в 1964 г. Ассоциации по связям советских и зарубежных городов, входящей в Союз советских обществ дружбы. К 1970 г. более 120 городов СССР было породнено с 250 городами зарубежных стран.

Международный характер движения позволил представителям городов-побратимов 28 апреля 1957 г. в Экс-Ле-Бене (Франция) принять решение о создании Всемирной федерации породнённых городов (ВФПГ) как неправительственной международной организации, призванной развивать сотрудничество между городами различных стран и их населением, независимо от расы, языка, религии и политических убеждений. В 2004 году в Париже была учреждена Всемирная организация «Объединенные города и местные власти» (United Cities and Local Governments, UCLG, далее – ОГМВ). Это завершило процесс слияния таких крупнейших мировых организаций, объединяющих местные власти, как Всемирная федерация породненных городов (ВФПГ), Международный союз местных властей (МСМВ) и ассоциация крупных городов «Метрополис». Созданная в интересах эффективной реализации прав граждан на местное самоуправление, ОГМВ в современных условиях признается самой мощной и влиятельной структурой в сфере укрепления взаимодействия органов местного самоуправления, представления их на международном уровне и воплощения в жизнь демократических принципов [6].

Такая значительная роль ОГМВ обусловлена, как показывает анализ уставных и программных документов организации – «Хартии породнённых городов» и «Политической программы породнённых городов», следующими обстоятельствами. Она представляет и отстаивает интересы местных общин на международной арене вне зависимости от численности их населения и экономических ресурсов. Обозначив в качестве своей миссии цель «быть единым голосом и защитником демократического местного самоуправления, продвигая его ценности, цели и интересы, путем сотрудничества между местными органами власти, и в рамках более широкого международного сообщества», организация способствует:

  • повышению роли и влияния органов местного самоуправления и их представительных организаций в глобальном управлении;
  • поддержке демократической, эффективной, инновационной системы местного самоуправления, самой близкой к гражданину системы управления;
  • расширению международного сотрудничества между городами и их ассоциациями, укрепляя потенциал органов местного самоуправления;
  • обеспечению эффективной и демократической глобальной организации местных сообществ;
  • интенсификации информации по вопросам местного самоуправления во всем мире [6].

Следует иметь в виду, что с 1956 г. существует также Международная организация городов-побратимов (USA International), созданная по инициативе бывшего Президента США Дуайта Эйзенхауэра в целях установления дружеских отношений между бывшими противниками в годы второй мировой войны («друзья не стреляют в друзей») и поддержанная Правительством, способствовавшим учреждению специальных муниципальных должностей по развитию международных связей.

В России после распада СССР состоялось Учредительное собрание Международной ассоциации «Породненные города» (далее – МАПГ) как правопреемницы Ассоциации по связям советских и зарубежных городов. В принятом Собранием Уставе было провозглашено, что создаваемая ассоциация должна была стать объединением регионов, городов и других муниципальных образований, союзов, ассоциаций, объединений городов, местных и региональных властей, а также других юридических лиц как государств – участников Содружества Независимых Государств, так и других стран, участвующих в международной деятельности местных и региональных органов власти, созданным на принципах добровольности, равноправия и самоуправления [10]. Основными целями МАПГ стали: обмен опытом в областях демократического местного самоуправления, коммунального хозяйства и обустройства городов и регионов; оказание содействия органам местного самоуправления, предприятиям и другим юридическим лицам в установлении и развитии внешнеэкономических связей, заключении договоров о сотрудничестве с зарубежными партнёрами, а также содействие в рамках партнёрских связей городов и регионов установлению и развитию контактов между предприятиями, научными и учебными заведениями, специализированными учреждениями, средствами массовой информации, общественными, профессиональными, творческими, молодёжными и спортивными организациями.

В настоящее время российские породненные города осуществляют свою деятельность в составе одного из семи региональных отделений ОГМВ – Евразийского, объединяющего более 100 городов и ассоциаций местных властей стран СНГ и Монголии со Штаб-квартирой в г. Казани. Среди основных направлений его деятельности – защита идеи местного самоуправления на международной арене; укрепление институтов российской демократии и гражданского общества; развитие инициатив и программ деятельности, основанных на принципах местного самоуправления и международного сообщества; организация конгрессов, семинаров и других мероприятий в целях обмена лучшей практикой; распространение среди своих членов путем публикаций, проведения коллоквиумов, а также внедрения новых технологий, информации по положению и развитию местного самоуправления в мире; выявление передового опыта в области демократизации местных властей и устойчивого развития городов, и распространение его среди своих членов и др. [6].

Движение породненных городов, также как деятельность, например, таких организаций, как Всемирная ассоциация столичных городов и Встреча крупнейших городов мира, находит поддержку других международных организаций, в частности, ООН. Так, формируя «Повестку дня на XXI век», ООН на Конференции по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 3–14.06.1992 г.) особо подчеркнула, что поскольку причины столь многих проблем и их решений кроются в характере местных условий, участие и сотрудничество местных органов управления будет одним из решающих факторов в достижении поставленных в ней целей. Местные органы управления создают экономическую, социальную и экологическую инфраструктуру, управляют ею и поддерживают ее, наблюдают за процессами планирования, определяют на местах политику и нормы в области охраны окружающей среды и оказывают помощь в реализации национальных и субнациональных природоохранных стратегий. Осуществляя свою деятельность на уровне управления, который находится ближе всего к людям, они играют жизненно важную роль в просвещении общественности, ее мобилизации и ориентировании на достижение устойчивого развития [7].

Нельзя не отметить также, что именно Генеральной Ассамблее ООН принадлежит решение провозгласить Всемирный день городов – 31 октября. «В мире, где уже более половины населения проживает в городских районах, будущее человека в значительной мере определяется будущим городов» [8].

Какие направления деятельности, механизмы и ресурсы движения породненных городов, таких организаций, как ОГМВ и МАПГ, представляются наиболее эффективными для развития местного самоуправления в России?

Очевидно, что движение породненных городов – это, прежде всего, важнейший канал развития экономических и культурных связей муниципальных образований, способствующих выявлению лучшей практики организации местного самоуправления. Даже краткий обзор тематики, вызывающей интерес, например, ОГМВ, показывает. что в центре внимания оказываются наиболее злободневные вопросы – проблемы устойчивого развития и гармонизации развития столичных и периферийных городов, финансирования и формирования новой городской повестки дня, эволюции национальной политики и территориальных реформ. Среди основных направлений деятельности МАПГ – организация и проведение обучающих семинаров по международным и внешнеэкономическим связям муниципальных образований, а также создание благоприятных условий для регулярных крупномасштабных двусторонних встреч городов-партнёров.

В частности, как показывает опыт участия в деятельности МАПГ муниципальных образований Московской области. Так, в ноябре 2015 г. в г. Подольске Московской области состоялась VIII встреча городов-побратимов России и республики Беларусь, посвященная 70-летию Великой Победы. Ее организаторы – МАПГ, правительство Московской области и администрация г. Подольска в рамках обсуждения темы «Взаимодействие городов-побратимов России и Беларуси для развития экономических, инвестиционных, инновационных и социальных проектов в рамках Евразийского экономического союза» наряду с рассмотрением проблем патриотического воспитания молодежи «Общая история – общая Победа – общая судьба» значительное внимание уделили анализу таких актуальных для муниципальных образований вопросов, как экономическое сотрудничество в сфере промышленности, предпринимательства и сельского хозяйства; эффективная власть: лучшие практики; взаимодействие в социальной сфере и социокультурном секторе и др.

Формат и направленность таких встреч носит весьма разнообразный характер. Это могут быть, например, школьные телемосты Дружбы «Мытищи – Плоцк» и турниры ветеранов футбола городов-партнеров. Значительный интерес представляет, в частности, гуманитарный проект «Годы дружественных молодежных обменов России и Китая» в 2014-2015 гг., в осуществлении которого активное участие приняли г. Ставрополь и города-побратимы КНР.

В соответствии с Уставом МАПГ «укрепление доверия, взаимопонимания и дружбы между народами» является одной из основных целей движения породненных городов [10]. В современных условиях, когда одним из основных последствий введенных против России санкционных режимов стало прекращение или приостановка традиционных каналов сотрудничества на уровне многих органов государственной власти, породненные города способны восполнить образовавшийся вакуум такого сотрудничества. Весьма актуальной представляется в этом плане оценка, данная Президентом России В.В. Путиным деятельности российских городов по укреплению связей с иностранными партнерами, которая за прошедшие годы стала убедительным примером эффективности народной дипломатии. «Вот уже несколько десятилетий эта гражданская инициатива пользуется широким признанием и поддержкой международной общественности, служит укреплению солидарности, взаимопонимания, мира и дружбы между народами» [3]. Этой оценке созвучно мнение и Председателя совета директоров Ассоциации породненных городов США Билла Боэрума, который высоко оценивает практику МАПГ в данной сфере [3].

Действительно, в условиях кризиса межгосударственных отношений сотрудничество отдельных муниципальных образований и регионов, как это, например, показали встречи мэра Москвы С. Собянина с Премьер-министром федеральной земли Бавария Х. Зеехофером и мэром Риги Н. Ушаковым, а также приезд в Крым официальных делегаций из Франции, Греции и др. стран, способно сохранить отдельные каналы взаимодействия, сближая, а не противопоставляя народы, местные сообщества [5]. Так, более 90 городов-партнеров были представлены 620 делегатами на XIII Конференции городов-партнеров Германии и России в Карлсруэ и Баден-Бадене (Германия, 27–30.06.2015 г.). Уже в 2017 г. следующая конференция должна состояться в Краснодаре. В октябре 2015 г. в Волгограде состоялся II Международный форум городов-побратимов «Политические решения и устойчивое развитие территорий», в котором наряду с представителями российских городов, приняли участие муниципалы из Чехии, США, Японии, ФРГ, Ирана, Казахстана и Эстонии. Дискуссии об исторической памяти и будущем системы международных отношений, а также о международном сотрудничестве как инструменте развития территорий, позволили обоснованно прийти к решению расширить формат форума городов-побратимов, учредив Форум общественной дипломатии, включив состав его участников также представителей органов государственной власти, бизнеса, науки, культуры и др.

Анализируя приоритеты движения породненных городов, важно также отметить значительное внимание поддержке развития местного самоуправления в малых и средних городах, что имеет особое значение для России (такие поселения составляют около 85% от общей численности всех городов). Об этом свидетельствует содержание, прежде всего, программного документа ОГМВ «Развитие кооперации и местного самоуправления». Кроме этого, в принятом на Всемирном Конгрессе ОГМВ программном документе «Город 2030 г. – Наш Манифест» (Мехико, 20 ноября 2010 г.) особо было подчеркнуто, что в условиях глобализации и урбанизации «малые города и поселки в гораздо большей степени, чем крупные города, будут отвечать за принятие и адаптацию миллионов этих новых горожан. Больше того, по мере роста городского населения в мире взаимозависимость города и поселка станет еще более ощутимой» [9].

Как известно, в силу самых разных причин, в том числе и имеющих объективную основу, в последние годы усилился тренд укрупнения российских муниципальных образований. С учетом этого, изучение зарубежной практики городов, объединенных движениями ОГМВ и МАПГ, представляет особый интерес. Тем более, что движение породненных городов отличают значительные информационные ресурсы.

В соответствии со сложившейся уже к настоящему времени традицией в рамках ОГМВ регулярно осуществляется подготовка докладов «О демократии на местном уровне и децентрализации», не только отражающих состояние дел в данных сферах, но и выявляющих передовой опыт организации местного самоуправления, тенденции его развития, а также отдельные проблемы, в частности, в области финансирования местных властей и предоставления общественных услуг. Очевидно, что такие материалы позволяют прогнозировать на опыте других стран положительные и отрицательные последствия таких актуальных для российской практики процессов, как, например, неоправданные реформы территориальной структуры и чрезмерное укрупнение муниципальных образований, система управления которыми представляет значительные трудности. К информационным ресурсам, способствующим выявлению лучшей муниципальной практики в самых разных странах, можно отнести также бюллетень «Местные власти Евразии», который издается с 2010 г., а также материалы официального сайта Евразийского отделения ОГМВ [6]

На какие аспекты сформулированной темы необходимо обратить особое внимание для того, чтобы сохранить и усилить эффективность движения породненных городов?

Прежде всего, подчеркнем, что необходимо дальнейшее совершенствование российского законодательства. Как известно, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулируя особенности организации местного самоуправления в отдельных муниципальных образованиях, к таковым относит приграничные территории. Не останавливаясь подробнее на этой проблеме, отметим определенную логику в таком подходе, ибо участие местных сообществ и органов местного самоуправление в международном сотрудничестве особенно активно развивается на таких территориях [1, 2]. Вместе с тем, в международном праве довольно широкое распространение получило понятие «трансграничное сотрудничество», которое в Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадрид, 21.05.1980 г.) определяется как «любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией двух и более договаривающихся сторон, а также заключение любых соглашений и договоренностей». Безусловно, предоставление дополнительных преференций в рамках трансграничного сотрудничества породненным городам, для которых наличие общей границы не является обязательным условием, могло бы создать более благоприятные условия для межмуниципального сотрудничества.

В целом, в современных условиях трудно переоценить роль местных сообществ. Благодаря глобальной урбанизации, происходящей в современном мире, города и их жители играют огромную роль в социально-экономическом и политическом развитии [4]. Движение породненных городов способствует обмену опытом и созданию перспективных совместных проектов, успешному взаимодействию территорий, продвижению дела мира на международной арене.

Список литературы

  1. Акмалова А.А. Особенности организации местного самоуправления как проблема муниципальной теории // Право и государство: теория и практика. – 2005. – № 4. – С. 29–37.
  2. Акмалова А.А. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях: лекция. – М.: Изд-во РАГС, 2010. – 138 с.
  3. Всемирный день городов-побратимов [Электронный ресурс] – URL: http://lingva.volsu.ru/partner/coventry/pobratim.htm (дата обращения 18.03.2016).
  4. Капицын В.М Глобализация и управление идентификациями: пролегомены к стратегии развития России // Ценности и смыслы. – 2010. – № 5. – С. 68–83.
  5. Капицын В.М. Социальное правовое государство и гражданское общество в России: перспективы аттракции // Общество. Государство. Политика. 2008. – № 1. – С. 7–18.
  6. Официальный сайт Евразийского отделения Всемирной организации «Объединенные города и местные власти» [Электронный ресурс] – URL: http://lingva.volsu.ru/partner/coventry/pobratim.htm (дата обращения 18.03.2016).
  7. Официальный сайт ООН [Электронный ресурс] – URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/agenda21_ch28.shtml (дата обращения 18.03.2016).
  8. Послание Генерального секретаря ООН во Всемирный день городов, 31.10.2014 // Центр новостей ООН [Электронный ресурс] – URL: http://www.un.org/russian/news/story.asp?NewsID=22597#.VvpKyx_HZ5A (дата обращения 18.03.2016).
  9. Послание по случаю Всемирного дня Хабитат. 31.10.2014 [Электронный ресурс] – URL: http://www.un.org/ru/sg/messages/2014/cities.shtml (дата обращения 18.03.2016).
  10. Устав Международной ассоциации «Породненные города» от 19 декабря 1991 г. (с изм. и доп. от 20 марта 1998 г. и 21 декабря 2007 г.). [Электронный ресурс] – URL: http://goroda-pobratimy.ru/index/ustav_mapg/0-6 (дата обращения 18.03.2016).