В настоящее время Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" [1] предусматривает ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением муниципального образования, и перед государством. Так же в ст. 76 этого же Федерального закона предусматривается ответственность, наступающая перед физическими и юридическими лицами. Как правило, возникновение подобного вида ответственности связывается с причинением ущерба имущественного или неимущественного характера, и носит характер гражданско-правовой ответственности.
Подобный род ответственности связывается с тем, что органы местного самоуправления имеют возможность вступать в гражданско-правовые отношения на равных правах с другими участниками гражданского оборота т.е. с физическими и юридическими лицами. Ст. 124 Гражданского кодекса РФ [2] закрепляет органы местного самоуправления в качестве субъектов гражданского права, а поэтому к отношениям между муниципальными структурами и участниками гражданского оборота применимы гражданско-правовые нормы, в том числе и об ответственности за неисполнение обязательств и из причинения вреда.
Следует отметить что вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате совершения действий или принятий решений, признанных судом незаконными, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ. Одним из видов неблагоприятных последствий для органов и должностных лиц местного самоуправления может стать признание судом недействительными решений этих органов и должностных лиц, а также обязанность этих субъектов возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам.
Другим основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления может выступать невыполнение ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляя права собственника в отношении муниципального имущества, либо, реализуя право оперативного управления или хозяйственного ведения, осуществляя предпринимательскую деятельность, если они являются юридическими лицами. Необходимо учитывать, что порой ответственность на муниципальных органах и не лежит, а выполнение ими своих обязательств есть следствие деятельности именно государственных органов. В частности, «несоблюдение каких-либо сроков при исполнении договорных обязательств, когда местный орган власти в какой-то мере зависит от государственных органов. Однако в случае возникновения спора, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления должно будет доказывать отсутствие своей вины в случае неисполнения, либо ненадлежащего исполнения своего обязательства» [3]
Одновременно необходимо учитывать, что нередки и случаи, когда орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т. е. за не совершение определенных действий, которые он должен был совершить, в результате которых причиняется ущерб физическим и юридическим лицам.
Действующее законодательство различает общие и специальные условия привлечения к ответственности органов местного самоуправления. Общие условия ответственности за причинение вреда:
- Наличие вреда как обязательное условие ответственности. Само понятие вреда раскрывается в ст. 15 Гражданского Кодекса РФ, в ст. 151 раскрывается понятие морального вреда. В самом общем виде вред как условие наступление гражданско-правовой ответственности охарактеризовал профессор М. М. Агарков как «всякое умаление того или иного личного или имущественного блага»[4];
- Противоправность поведения причинителя вреда является как одно из условий возложения ответственности. При этом под противоправностью поведения понимаются действия или бездействие, нарушающие нормы права и субъективное право потерпевшего;
- Причинная связь между вредом и противоправным поведением. В данном случае речь идет об объективной последовательной юридически значимой взаимосвязи между фактом противоправного поведения и наступившим вредом. Кроме этого, существенной чертой данной взаимосвязи является то, что существует непосредственная причина — противоправное поведение, которая вызывает конкретное следствие — наступление вреда;
- Вина причинителя вреда. Характеристика условия возложения ответственности, выражающая субъективное личностное отношение причинителя вреда к факту совершения им противоправной деятельности. Спецификой данного условия является то, что в ряде случаев для возложения гражданско-правовой ответственности вина причинителя вреда может не учитываться, либо законодательство считает данное условие юридически безразличным.
Однако следует еще раз подчеркнуть момент того, что «в гражданско-правовой литературе нормы института возмещения вреда обычно делятся на две группы: общие и специальные. К общей относятся нормы, имеющие общее значение для всего института и образующие так называемый генеральный деликт… Специальные нормы рассматриваемого правового института образуют систему так называемых специальных деликтов».[5] К специальным деликтам относятся нормы, устанавливающие ответственность за вред, причиненный актами власти. Качественная характеристика этих обязательств включает ряд специальных условий, необходимых для решения вопроса о возложении ответственности, в частности:
- Действия органов и должностных лиц местного самоуправления должны быть облечены в форму акта власти. В данном случае речь идет не обязательно о каком-либо правовом документе общего либо индивидуального характера, под актом власти необходимо понимать любого рода деятельность указанных лиц, которая вытекает из их статуса и может связываться, в том числе, и с фактом издания правовых актов, а также иной деятельностью, направленной на реализацию целей и задач, стоящих перед местным самоуправлением и в рамках их компетенции;
- Второе специальное условие заключается в том, что акт власти должен быть совершен виновным должностным лицом или группой лиц, образующих коллегиальный орган. Акты власти связываются с определенного рода деятельностью, осуществляемой указанными лицами, носящей характер организационно-распорядительной деятельности. Вполне логично, что в этой связи эти лица должны обладать определенным объемом властных полномочий;
- Должностные лица органов местного самоуправления в соответствии со ст. 1069 Гражданского Кодекса РФ[6], издавая эти акты власти, должны действовать в соответствии со своими служебными обязанностями. Эти обязанности должны предусматриваться действующим законодательством РФ и субъектов РФ, кроме этого, они должны конкретизироваться в актах самого местного самоуправления.
Законодательством РФ предусматривается внесудебный и судебный порядок разрешения споров, связанных с привлечением органов и должностных лиц местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности. Внесудебный порядок является в данном случае необязательным. Судебный порядок возложения ответственности используется потерпевшими физическими и юридическими лицами тогда, когда переговоры с причинителем вреда не увенчались успехом, либо когда потерпевший не согласился с решением работодателя о возмещении или не получил от него ответа на свое обращение в установленный срок.
Подводя своеобразный итог, следует признать, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в настоящий момент достаточно подробно регламентируется действующим гражданским законодательством РФ. Законодатель, закрепляя вопросы ответственности в данном случае создает специальные условия привлечения данных лиц к ответственности, смысл которых определяется специфическим характером деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.