Оборот земель сельскохозяйственного назначения представляет собой сделки с земельными участками этой категории земель, направленные на смену титула прав на эти участки [1].
Критерии ограничений в обороте земель сельскохозяйственного назначения обусловлены следующими объективными обстоятельствами [2]:
- Значимостью земель сельскохозяйственного назначения, представляющих собой основное средство производства пищевой энергии для человечества;
- Точной определенностью земель, обладающих статусом сельскохозяйственного назначения;
- Необходимостью обеспечения рациональной структуры земель сельскохозяйственного назначения;
- Необходимостью соблюдения требований Конституции РФ, запрещающей субъектам земельных отношений осуществлять свои земельные права и свободы в нарушение земельных прав и свобод других лиц;
- Приоритетом публичного интереса при осуществлении оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Главная цель правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения заключается в достижении наиболее эффективного использования земель данной категории [5].
Эффективно же использовать землю могут только те субъекты прав на земельные участки, которые являются наиболее эффективными землепользователями.
Способы включения в отношения по обороту наиболее эффективных землепользователей [3]:
- конкурсный порядок предоставления земельных участков в собственность из земель сельскохозяйственного назначения;
- продажа земельных угодий арендаторам осуществляется после доказанности их способности эффективно эксплуатировать продаваемое угодье в течение не менее чем трехлетнего надлежащего использования;
- принудительное изъятие в судебном порядке сельхозугодий у собственника в установленных земельным законодательством случаях ненадлежащего использования этих угодий;
- жесткий государственный контроль за реализацией оборота.
Правовые методы осуществления оборота земель сельскохозяйственного назначения можно подразделить на два основных вида: административно-правовые и гражданско-правовые.
Оба эти метода обеспечивают оборот земель сельскохозяйственного назначения как путем перехода земельных угодий из публичных форм собственности в частные, так и путем их перехода из частных форм собственности в публичные [6].
В частности, для перехода земельных угодий из публичных форм собственности в частную собственность предусмотрено осуществление приватизации земельных участков.
В то же время в случаях ненадлежащего использования сельхозугодий, находящихся в частной собственности, частный собственник может принудительно лишиться этого ненадлежаще - используемого земельного участка в принудительном порядке.
Административно-правовые методы осуществления оборота земель сельскохозяйственного назначения выражаются в том, что [4]:
- от имени РФ соответствующие государственные органы вправе осуществлять перераспределение этих земель, если они используются с нарушениями закона. В частности, принудительно могут быть отчуждены сельскохозяйственные угодья, используемые с нарушением их целевого назначения или нерационально, с последующей продажей их с публичных торгов. Тем самым осуществляется смена менее эффективных хозяйствующих субъектов более эффективными;
- органы государственной власти субъектов РФ осуществляют принудительное перераспределение сельскохозяйственных угодий между собственниками, если в результате оборота этих угодий возникнут обстоятельства, требующие государственного вмешательства. Например, если один гражданин оказался по законным основаниям собственником такой площади сельскохозяйственных угодий, которая превышает допустимую норму;
- принудительное вмешательство в оборот земель сельскохозяйственного назначения может иметь и временно-вынужденный характер и прекращается с устранением обстоятельств, которые вызвали потребность в этом вмешательстве. Допускает реквизицию земельного участка, т.е. временное изъятие сельскохозяйственного угодья у собственника в целях защиты от возникающих в связи с чрезвычайными обстоятельствами угроз жизненно важным интересам граждан, общества и государства.
- органы судебно-исполнительного производства (судебные приставы-исполнители) осуществляют конфискацию сельскохозяйственных угодий на основании соответствующего судебного решения в порядке санкции за совершение преступления.
Государство осуществляет следующие функции правового управления режимом земель сельскохозяйственного назначения [3].
- Функция ведения учета и наблюдения за состоянием категории земель сельскохозяйственного назначения, который ведется в форме:
- земельного кадастра, позволяющего получить систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам, землевладельцам, землепользователям и аренда торам, о качестве и ценности земель. Организация ведения земельного кадастра возложена на органы местного самоуправления, а обеспечение работ по ведению кадастровой работы - на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии [7];
- мониторинга земель, представляющего собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда, который позволяет своевременно выявить изменения, возникшие в нем, дать оценку негативным процессам, обеспечить предупреждение и устранение их последствий;
- выявление сельскохозяйственных земель, используемых не по целевому назначению, либо используемых неэффективно, либо выбывших из оборота, либо переведенных в менее ценные угодья.
- Функция планирования использования земельного фонда. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии [7] осуществляет экспертизу программ, схем и проектов в части развития землевладения, землепользования, землеустройства и рационального использования земель. Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ совместно с органами местного самоуправления разрабатывают и выполняют федеральные программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими мероприятиями.
- Функция распределения и перераспределения земель и создания специального фонда перераспределения земель (ст. 80 ЗК РФ)[1].
- Функция управления порядком хозяйственной эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения, которая осуществляется путем:
- применения и совершенствования налогообложения лиц, использующих земли сельскохозяйственного назначения;
- установления повышенных цен за экологически чистую продукцию, выращиваемую на землях сельскохозяйственного назначения;
- частичной компенсации расходов землепользователей из средств бюджета за снижение дохода, возникшее в результате временной консервации земель не по вине лиц, использующих эти земли;
- осуществления государственной экспертизы при размещении объектов, могущих отрицательно влиять на состояние земель и окружающей природной среды; организации выявления мнения населения через формы непосредственной демократии;
- установления нормативов предельно допустимых концентраций вредных химических, бактериальных, паразитно - бактериальных и радиоактивных веществ в почве.
- Функция контроля, задачей которого является обеспечение соблюдения всеми гражданами, организациями, должностными лицами и государственными органами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель. Государственный контроль осуществляется органами местного самоуправления, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и его органами на местах и другими государственными органами [7]. Функции санитарного контроля за технологией использования сельскохозяйственных земель осуществляет Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Функции общего контроля за охраной окружающей среды осуществляются органами МПР России и т.д. Непосредственные контрольные функции на местах осуществляют специалисты-землеустроители Росреестра [7].
- Охранительная функция обеспечения правового режима использования сельхоз земель. Основная работа по реализации этих функций возложена на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии и органы местного самоуправления (и их администрацию).
Таким образом, регулирование оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения осуществляется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», цель его в максимальной степени распространить на использование и оборот земель сельскохозяйственного назначения общие правила земельного и гражданского законодательства [2].
Применение механизмов государственного регулирования, установленных Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [2], позволит обеспечить создание полноценных условий реформирования земельных отношений в агропромышленном комплексе, ввести в легитимные рамки оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и долей в праве общей собственности на них. Данный Федеральный закон является также ключевым фактором обеспечения эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения и привлечения инвестиций в сельское хозяйство России.